Нормативный документ

Нормативно-правовая база внутреннего контроля и аудита

Профессиональный стандарт «Специалист по внутреннему контролю (Внутренний контролер)» утвержден приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации № 236н от 22 апреля 2015 года.
Профессиональный стандарт внесен в актуализированный Реестр профессиональных стандартов, размещенный на официальном сайте Минтруда России.
Профессиональный стандарт «Специалист по внутреннему контролю (Внутренний контролер)» разработан в целях реализации Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».
Статья 19 «Внутренний контроль» определяет, что:
1. Экономический субъект обязан организовать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной деятельности;
2. Экономический субъект, бухгалтерская (финансовая) отчетность которого подлежит обязательному аудиту, обязан организовать и осуществлять внутренний контроль ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности.
Разработка стандарта велась в соответствии с указом Президента РФ № 597 от 7 мая 2012 года «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», которым поручено «В целях дальнейшего совершенствования государственной социальной политики разработать к 2015 году и утвердить не менее 800 профессиональных стандартов».
Методика разработки профессионального стандарта определена:
1. Информацией Министерства финансов РФ № ПЗ-11\2013 «Организация и осуществление экономическим субъектом внутреннего контроля совершаемых фактов хозяйственной жизни, ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности».
2. Приказами Министерства труда и социальной защиты РФ:
— № 147н от 12 апреля 2013 г. «Об утверждении Макета профессионального стандарта»;
— № 148 от 12 апреля 2013 г. «Об утверждении уровней квалификации в целях разработки проектов профессиональных стандартов»;
— № 170н от 29 апреля 2013 г. «Методические рекомендации по разработке профессионального стандарта».
Следует отметить, что, наряду с требованиями законодательства, перспективы развития внутреннего контроля определяются следующими экономическими факторами, связанными с конкурентоспособностью экономических субъектов:
1) рост конкуренции на внутреннем рынке нашей страны в связи с ее вступлением в ВТО, успешно работать в условиях которой экономический субъект может, лишь имея достаточно совершенную систему управления, неотъемлемой частью которой является эффективный внутренний контроль;
2) на выгодных условиях привлекать инвестиции, кредиты и займы;
3) эффективно управлять использованием материальных и трудовых ресурсов.
В соответствии с международной практикой, 75% собственников, которые не нуждаются в дешевых иностранных инвестициях, готовы инвестировать средства в формирование систем внутреннего контроля экономических субъектов, поскольку они убедились в эффективности наличия таких систем для успешного ведения своего бизнеса.
Разработка профессионального стандарта велась совместно с Российским союзом промышленников и предпринимателей и Финансовым университетом при Правительстве РФ.
В разработке профессионального стандарта приняли участие представители профессии и работодатели, прежде всего, из числа участников Экспертного совета, в том числе Госкорпорация «Росатом», ОАО «Российские железные дороги», АО «Объединенная судостроительная корпорация», ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат», ОАО «ТВЕЛ», ПАО «Объединенная авиастроительная корпорация» и других.
На протяжении последних лет эти организации сформировали современную систему внутреннего контроля и аудита. Ими накоплен большой опыт по разработке нормативной базы, обеспечивающей ее эффективное функционирование. Этот опыт активно использовался при проведении исследований при разработке профессионального стандарта «Специалист по внутреннему контролю (Внутренний контролер)».
Работа проводилась при участии руководителей и специалистов Федерального казначейства, которые являются органом государственного контроля расходования бюджетных средств.

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ДОУ

Нормативно-правовая база документационного обеспечения управления – это совокупность законов, нормативно-правовых актов, организационных и методических документов, регламентирующих технологию создания, обработки, хранения и использования документов в текущей деятельности организации или учреждения.

Нормативно-правовую базу ДОУ составляют:

1. Законодательные акты Российской Федерации в сфере информации и документации;

2. Постановления и распоряжения Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (министерств, комитетов, служб, агентств и др.), регламентирующих вопросы документационного обеспечения управления на федеральном уровне;

3. Государственная система документационного обеспечения управления;

4. Правовые акты органов правительственной и исполнительной власти субъектов РФ и их территориальных образований, регламентирующих вопросы ДОУ;

5. Правовые акты нормативного и инструктивного характера, методические документы по ДОУ различных организаций;

6. Государственные стандарты и документацию;

7. Унифицированные системы документации;

8. Общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;

9. Нормативные документы по организации и охране управленческого труда служащих службы ДОУ;

10. Нормативные документы по организации архивного хранения документов.

Государственное регулирование распространяется не только на сферу документирования, но и на организацию работы с документами, таким образом, оно охватывает всю область документационного обеспечения управления.

До недавнего времени государственное регулирование делопроизводства осуществляла Федеральная архивная служба России (Росархив), которая в соответствии с Положением об Архивном фонде Российской Федерации и Положением о Федеральной архивной службе России осуществляла межотраслевое организационно-методическое руководство и контроль за организацией документов в делопроизводстве федеральных органов государственной власти, координируя развитие государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации. В настоящий момент эти функции переданы Федеральному архивному агентству.

Комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России) осуществляет государственное управление стандартизацией в Российской федерации, включая работы по унификации и стандартизации документов и систем документации, разработке, внедрению и ведению общероссийских классификаторов технико-экономической и социально информации. Нормативные и методические документы по делопроизводству в учреждении разрабатываются на основе соответствующих законодательных и нормативных правовых актов, принимаемых на государственном уровне, а также соответствующими министерствами и ведомствами.

Из действующих на сегодняшний день законодательных актов и нормативно-методических документов, регулирующих вопросы работы с документами в РФ надо знать следующие:

Законодательные акты РФ:

1. Конституция РФ;

2. Гражданский кодекс РФ;

3. Федеральный закон «Об акционерных обществах» № 208–ФЗ от 26.12.1995;

4. Федеральный закон от 08 февраля 1998 г. № 14–ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (с изменениями от 11 июля, 31 декабря 1998 г., 21 марта 2002 г., 29 декабря 2004 г.);

5. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24–ФЗ;

6. Федеральный закон «О стандартизации» № 5154–1 от 10 июля 1993 г.;

7. Федеральный закон «О бухгалтерском учете» № 129–ФЗ от 21 ноября 1996 г.;

8. Федеральный закон «Об электронной подписи» от 25.03.2011 № 63–ФЗ;

9. Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125–ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации;

10. Закон РФ «О языках народов Российской Федерации». № 1807–1 от 25 октября 1991 г.;

11. Положение «Об Архивном фонде РФ». Указ Президента РФ 17.12.1994 № 552;

12. Положение «О порядке и сроках хранения документов акционерных обществ, утв. постановлением ФКЦБ» 16.07.2003 № 03 – 33/пс.

Нормативные и методические документы:

1. ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения;

2. ГОСТ Р 6.30-2003 Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов;

3. ГОСТ Р 1.5-92 Государственная система стандартизации РФ. Общие требования к построению, изложению, оформлению и содержанию стандартов;

4. Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения;

5. Основные правила работы ведомственных архивов;

6. Типовая инструкция по делопроизводству в Федеральных органах исполнительной власти РФ;

7. Укрупненные нормативы времени на работу по делопроизводственному обслуживанию;

8. Основные правила работы архивов организации;

9. Нормы времени на работы по автоматизированной архивной технологии и документационному обеспечению органов управления;

10. Общероссийский классификатор управленческой документации ОК 011-93;

11. Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций и предприятий, с указанием сроков хранения;

12. Управленческие документы постоянного срока хранения, образующихся в деятельности негосударственных коммерческих организаций (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов). Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организации, с указанием сроков хранения.

Основу гражданского законодательства составляет Гражданский кодекс РФ, который устанавливает виды и разновидности документов, создаваемых в целях фиксации актов гражданских взаимоотношений, регистрации фактов их возникновения или прекращения, подтверждения правоотношений и др. Поэтому квалифицированный секретарь, так же как и документовед, должен знать, что ст.№ 51 и последующие статьи главы 4 ГК РФ устанавливают виды документов, применяемых при создании, регистрации, реорганизации и ликвидации юридического лица. При этом дальнейшее развитие этих положений Гражданского кодекса РФ было фундаментально изложено в соответствующих Федеральных законах: «Об акционерных обществах» и «Об обществах с ограниченной ответственностью».

Если организация осуществляет свою деятельность на территории субъекта федерации, где делопроизводство ведется не только на русском, но и на национальном языке, необходимо также руководствоваться Законом Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации». Не знать данный документ нельзя, поскольку очень часто организация, имеющая обширные международные связи и взаимоотношения забывает о требованиях законодательства в части использования языка документирования.

Работу с документами ограниченного доступа регламентируют:

— Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485 «О государственной тайне»;

— Указ Президента Российской федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении перечня сведений отнесенных к государственной тайне» (с изменениями от 24 января 1998 г.);

— Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»;

— Постановление Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. № 35 «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну»;

— Постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. № 870 «Об утверждении правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности».

Закон Российской Федерации «О стандартизации» от 10 июля 1993 г. № 5145-1 устанавливает правовые основы стандартизации в РФ, обязательные для всех органов управления, и определяет меры государственной защиты интересов потребителей и государства посредством разработки и применения нормативных документов по стандартизации в области документационного обеспечения управления.

Уже упоминавшийся Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает, что информационные ресурсы (документы и массивы документов) являются объектами отношений физических, юридических лиц, государства и защищаются законом, наряду с другими ресурсами. Законом устанавливается правовой режим создания, хранения и использования информационных ресурсов. Настоящий закон также регулирует отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации; создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения; защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации. Закон содержит определения, касающиеся информации и ее документирования.

Одним из наиболее важных законов в области работы с документами является Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи». Целью настоящего закона является обеспечение правовых условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. В этом законе определены условия использования электронной цифровой подписи, особенности ее использования. В законе дано не только определение понятия «электронный документ – документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме», но и определения электронной цифровой подписи: «реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе», специальная глава закона (Глава 2) раскрывает условия использования электронной цифровой подписи, при которых ЭЦП в электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.

С 1994 года в РФ действует Положение «Об Архивном фонде Российской Федерации», утвержденное указом Президента РФ от 17.03.1994 № 552. Данный документ важен для нас тем, что он установил правовые основы хранения документов в нашей стране, закрепив государственное регулирование всех вопросов, связанных с хранением и использованием документов, которые могут быть отнесены к Архивному фонду Российской Федерации. Работникам негосударственных организаций в связи с этим важно знать, что даже документы, являющиеся собственностью частной компании, являются негосударственной частью Архивного фонда РФ.

Согласно Положению об Архивном фонде РФ в состав негосударственной части входят документы, являющиеся собственностью негосударственных объединений (корпораций, ассоциаций, акционерных обществ), учреждений, организаций и предприятий промышленности, сельского хозяйства, других отраслей экономики, науки, культуры, социальной сферы, средств массовой информации. Таким образом, документы коммерческих структур после экспертизы их ценности, проводимой совместно с органами и учреждениями Федерального архивного агентства, могут быть отнесены к архивным документам негосударственной части Архивного фонда Российской Федерации. В связи с этим на данные документы будут распространены действия законодательства об Архивном фонде Российской Федерации, в частности обязанности по обеспечению их сохранности. Закон закрепил право юридических и физических лиц на создание архивов. Дальнейшее развитие норм, установленных данным Положением, отражено в недавно изданном Федеральном законе от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».

Одним из системообразующих нормативно-методических документов нашей отрасли является ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». Настоящий стандарт является важным этапом обновления нормативно-методической базы делопроизводства и архивного дела в соответствии с федеральным законодательством и современным уровнем развития данной отрасли. Термины, установленные настоящим стандартом, должны быть использованы во всех видах документации.

ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» — является основным документом в ДОУ и может быть рекомендован в качестве настольной книги секретаря и делопроизводителя. Документ разработан Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) Федеральной архивной службы России, принят и введен в действие Постановлением Госстандарта России от 3 марта 2003 г. № 65-ст. Настоящий стандарт распространяется на организационно-распорядительные документы, относящиеся к Унифицированной системе организационно-распорядительной документации, постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и др., включенные в ОК 011-93 «Общероссийский классификатор управленческой документации». Данный стандарт устанавливает: состав реквизитов; требования к оформлению реквизитов документов; требования к бланкам документов, включая бланки документов с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Качественно и наглядно представлены схемы расположения реквизитов документов, образцы бланков документов. Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти способствует решению технологических задач документирования. Указанный нормативно-методических документ устанавливает правила оформления организационно-распорядительных документов, которые фиксируют решения административных и организационных вопросов.

Типовая инструкция, предъявляя требования к унификации элементов оформления документации, в значительной степени облегчает создание типовых, унифицированных и единых процессов как традиционного, так и автоматизированного документирования, хранения и передачи документированной информации.

К нормативно-методическим документам, ряд положений которых может применяться и в настоящее время, относятся Единая государственная система делопроизводства и Государственная система документационного обеспечения управления.

Последний из названных документов на сегодняшний день составлен основу ДОУ. В этой системе установлены единые требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и общественных организациях. Изложенные требования относятся ко всем документам независимо от того, созданы они традиционным способом или при помощи компьютерной техники.

Одним из «настольных» нормативных документов работников делопроизводственной сферы является «Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организации, с указанием сроков хранения». Перечень включает в себя документы, образующиеся при документировании однотипных (общих для всех) управленческих функций, выполняемых учреждениями, организациями и предприятиями, независимо от их функций, уровня и масштаба деятельности, форм собственности. Перечень служит целям сохранения, организации и пополнения Архивного фонда Российской Федерации, предназначен для определения сроков хранения документов, отбора их на постоянное хранение или уничтожение. Он должен использоваться также при подготовке номенклатур дел, формировании дел, при разработке схем классификации документов при создании поисковых систем в делопроизводстве. Столь глобальные задачи, безусловно, относятся к компетенции службы ДОУ, но поскольку формирование дел производится в каждом структурном подразделении, работающей с документами, то Перечень окажет неоценимую помощь при определении критериев формирования документов в дела.

Полный текст вышеперечисленных документов Вы найдете в разделе «Нормативные акты».

Резюмируя представленный обзор основных нормативно-методических документов по делопроизводству и работе с документами в РФ, необходимо отметить, что технология в работе с документацией в нашей стране является хорошо продуманной системой, организованной на рациональных и обоснованных принципах. Квалифицированный секретарь или делопроизводитель, владеющий этой технологией и имеющий соответствующие знания о нормативных требованиях, окажется более полезен своей организации, нежели тот, который каждый раз «изобретает колесо» на свой страх и риск. Кроме того, получив информацию о существующих нормах работы с документами, секретарь или делопроизводитель станет эффективно работающим звеном системы документационного обеспечения управления своей организации.

Нормативный правовой акт

Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принимаемый уполномоченным органом государства.

Нормативный акт устанавливает, изменяет или отменяет нормы права.

Начало и срок действия нормативных актов

Нормативные акты действуют во времени, причем начало действия определяется моментом их вступления в силу.

В законодательстве РФ существует три способа установления этого момента:

  • нормативный акт вступает в силу со времени его принятия или опубликования;

  • время вступления в силу определяется истечением установленного срока после опубликования акта;

  • нормативный акт вступает в силу с момента, прямо указанного в нем или в законе, утверждающем этот акт.

В зависимости от срока действия нормативные акты можно разделить:

  • на временные акты;

  • акты неопределенно длительного действия.

Виды нормативных актов

Все нормативные акты можно разделить на следующие виды:

  • закон;

  • подзаконные акты;

  • международные законы.

Закон

Закон – это нормативно-правовой акт, издаваемый высшим представительным органом государственной власти и обладающий высшей юридической силой.

Акт такого типа принимается только органами власти (законодательными или представительными) или гражданами страны через референдум.

Отметить или внести изменения в закон может только издавший его орган власти.

Акты такого типа регулируют процессы, связанные с развитием государства и общества.

Можно указать на такие виды законов, которые действуют в Российской Федерации: Основной Закон, или Конституция, федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Подзаконные акты

Подзаконные акты издаются на основе и с целью исполнения законов и представляют собой иерархически выстроенную модель, в которой нормы должны соответствовать тем, что прописаны в источниках большей юридической силы, и быть основой для актов уровнем ниже.

Основные виды нормативных актов подзаконного характера в России делятся на:

  • общефедеральные акты (указы и распоряжения Президента РФ, постановления правительства, приказы министерств и ведомств);

  • акты субъектов федерации (местные конституции, уставы, а также законы, принимаемые законодательными и исполнительными органами власти региона);

  • муниципальные законы (распоряжения, решения или постановления, принимаемые мэриями, городскими советами и аналогичными структурами).

Международные законы

Особый вид нормативных актов – международные законы.

Они принимаются организациями во вне российской юрисдикции и делятся на два вида – директивы, которые дают правительству конкретных стран выбирать, как именно реализовывать принятые международные обязательства и постановления, где есть обязательные для прямого исполнения всеми государствами требования.

В Конституции России указывается, что принципы и нормы, характерные для международного права, и договоры РФ с другими государствами являются частью национальной правовой системы.

Иерархическая система нормативно-правовых актов

В общем виде иерархическую систему нормативно-правовых актов России можно представить следующим образом:

1) Конституция (Основной закон);

2) федеральные законы;

3) указы Президента;

4) постановления Правительства;

5) нормативные акты министерств и ведомств.

Особую группу образуют:

а) международные договоры России;

б) нормативные акты органов государственной власти субъектов Федерации.

Уровни нормативных актов

Действие нормативно-правовых актов может распространяться на нескольких уровнях.

Общефедеральные акты обязательны для исполнения на всей территории России.

Акты субъектов федерации распространяются на резидентов отдельных регионов, а также на всех лиц вне зависимости от прописки и гражданства, приезжающих в субъект или временно в нем проживающих.

Муниципальные правовые акты, которые являются главным инструментом местного самоуправления, распространяются на жителей города, округа или района, а также приезжающих туда лиц.

Также можно выделить локальные правовые акты, особенность которых заключается в узкой направленности.

Что относится к нормативным документам?

В соответствии с ГОСТ Р 1.0 — 92 принято следующее определений нормативного документа: «Нормативный документ − документ, содержащий правила, общие принципы, характеристики, касающиеся определенных видов деятельности или их результатов, и доступный широкому кpyгy потребителей (пользователей)».

Закон РФ «О стандартизации» определяет следующие категории нормативных документов по стандартизации:

— государственные стандарты Российской Федерации − ГОСТ Р;

— применяемые в соответствии с правовыми нормами международные, региональные стандарты, правила, нормы и рекомендации по стандартизации;

— отраслевые стандарты − ОСТ;

— стандарты предприятий и объединений предприятий (союзов, ассоциаций, концернов, акционерных обществ, межотраслевых, региональных и других объединений) − СТП;

— стандарты научно-технических и инженерных обществ (союзов, ассоциаций и других общественных организаций) − СТО.

К нормативным документам по стандартизации относят также общероссийские классификаторы технико-экономической информации (ОКТЭИ), а также стандарты СССР, если они не противоречат законодательству РФ.

Кроме стандартов, нормативными документами являются также ПР − правила по стандартизации, Р − рекомендации по стандартизации и ТУ − технические условия. Особое требование предъявляется к нормативным документам на продукцию, которая, согласно российскому законодательству, подлежит обязательной сертификации. В них должны быть указаны те требования к продукции (услуге), которые подтверждаются посредством сертификации, а также методы контроля (испытаний), которые следует применять для установления соответствия, правила маркировки такой продукции и виды сопроводительной документации.

Рассмотрим содержание российских нормативных документов.

Государственные стандарты разрабатывают на продукцию, работы и услуги, потребности в которых носят межотраслевой характер. Стандарты этой категории принимает Госстандарт России, а если они относятся к области строительства, архитектуры, промышленности строительных материалов − Гос­строй России.

В государственных стандартах содержатся как обязательные для выполнения, так и рекомендательные требования к объекту стандартизации. К обязательным относятся: безопасность продукта, услуги, процесса для здоровья человека, окружающей среды, имущества, а также производственная безопасность и санитарные нормы; техническая и информационная совместимость и взаимозаменяемость изделий; единство методов контроля и единство маркировки.

Особую актуальность приобретают требования безопасности, поскольку безопасность товара − основной аспект сертификации соответствия. Требования обязательного характера должны соблюдать государственные органы управления и все субъекты хозяйственной деятельности независимо от формы собственности.

К требованиям безопасности в стандартах относят: электробезопасность, пожаробезопасность, взрывобезопасность, радиационную безопасность, предельно допустимые концентрации химических и загрязняющих веществ; безопасность при обслуживании машин и оборудования; требования к защитным средствам и мероприятиям по обеспечению безопасности (ограждения, ограничители хода машин, блокирующие устройства, аварийная сигнализация и т.п.).

В стандартах на отдельные виды продукции могут быть приведены такие характеристики, как допустимые уровни опасных и вредных факторов производства, возникающих при работе оборудования; действие вещества на че­ловека и др. Стандарты разрабатываются с расчетом на безопасность объекта стандартизации в течение всего периода его использования (срока службы).

Заказчик и исполнитель обязаны включать в договор условия о соответствии предмета договора обязательным требованиям государственных стандартов.

Другие требования государственных стандартов могут быть признаны обязательными в договорных ситуациях либо в том случае, если имеется соответствующее указание в технической документации изготовителя (поставщика) продукции, а также исполнителя услуг, К таким требованиям относятся основные потребительские (эксплуатационные) характеристики продукции и методы их контроля; требования к упаковке, транспортированию, хранению и утилизации продукта: правила и нормы, касающиеся разработки производства и эксплуатации, правила оформления технической документации, метрологические правила и нормы и т.п.

Соответствие обязательным требованиям подтверждается испытаниями по правилам и процедурам обязательной сертификации. Соответствие продукта (услуги) другим требованиям может подтверждаться сообразно законодательным положениям о добровольной сертификации.

В некоторых случаях, если это целесообразно и необходимо для обеспечения более высокого уровня конкурентоспособности отечественных товаров, в стандартах могут быть установлены перспективные (предварительные) требования, которые опережают возможности традиционных технологий.

Отраслевые стандарты разрабатываются применительно к продукции определенной отрасли. Их требования не должны противоречить обязательным требованиям государственных стандартов, а также правилам и нормам безопасности, установленным для отрасли. Принимают такие стандарты государст­венные органы управления (например, министерства), которые несут ответственность за соответствие требований отраслевых стандартов обязательным требованиям ГОСТ Р.

Объектами отраслевой стандартизации могут быть: продукция, процессы и услуги, применяемые в отрасли; правила, касающиеся организации работ по отраслевой стандартизации; типовые конструкции изделий отраслевого применения (инструменты, крепежные детали и т.п.); правила метрологическою обеспечения в отрасли. Диапазон применяемости отраслевых стандартов ограничивается предприятиями, подведомственными государственному органу управления, принявшему данный стандарт. На добровольной основе возможно использование этих стандартов субъектами хозяйственной деятельности иного подчинения. Степень обязательности соблюдения требований стандарта отрасли определяется тем предприятием, которое применяет его, или но договору между изготовителем и потребителем. Контроль за выполнением обязательных требо­ваний организует ведомство, принявшее данный стандарт.

Стандарты предприятий разрабатываются и принимаются самим предприятием. Объектами стандартизации в этом случае обычно являются составляющие организации и управления производством, совершенствование которых − главная цель стандартизации на данном уровне. Кроме того, стандартизация на предприятии может затрагивать и продукцию, производимую этим предприятием. Тогда объектами стандарта предприятия будут составные части продукции. технологическая оснастка и инструменты, общие технологические нормы процесса производства этой продукции. Стандарты предприятий могут содержать требования к различного рода услугам внутреннего характера.

Закон РФ «О стандартизации» рекомендует использовать стандартизацию на предприятии для освоения данным конкретным предприятием государственных, международных, региональных стандартов, а также для регламентирования требо­ваний к сырью, полуфабрикатам и т.п., закупаемым у других организаций. Эта категория стандартов обязательна для предприятия, принявшего этот стандарт. Но если в договоре на разработку, производство, поставку продукта или предоставление услуг имеется ссылка на стандарт предприятия, он становится обязательным для всех субъектов хозяйственной деятельности − участников такого договора.

Стандарты общественных объединений (научно-технических обществ, инженерных обществ и др.). Эти нормативные документы разрабатывают, как правило, на принципиально новые виды продукции, процессов или услуг; передовые методы испытаний, а также нетрадиционные технологии и принципы управления производством. Общественные объединения, занимающиеся этими проблемами, преследуют цель распространения через свои стандарты заслуживающих внимания и перспективных результатов мировых научно-технических достижений, фундаментальных и прикладных исследований.

Как стандарты предприятий, так и стандарты общественных объединений не должны противоречить российскому законодательству, а если их содержание касается аспекта безопасности, то проекты этих стандартов должны быть согласованы с органами государственного надзора. Ответственность за это несут принявшие их субъекты хозяйственной деятельности.

Правила по стандартизации (ПР) и рекомендации по стандартизации (Р) по своему характеру соответствуют нормативным документам методического содержания. Они могут касаться порядка согласования нормативных документов, представления информации о принятых стандартах отраслей, обществ и других организаций в Госстандарт РФ, создания службы по стандартизации на предприятии, правил проведения государственного контроля за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и многих других вопросов организационного характера. ПР и Р разрабатываются, как правило, организациями и подразделениями, подведомственными Госстандарту РФ или Госстрою РФ. Проект этих документов обсуждается с заинтересованными сторонами, утверждается и издается этими комитетами.

Технические условия (ТУ) разрабатывают предприятия и другие субъекты хозяйственной деятельности в том случае, когда стандарт создавать нецелесообразно. Объектом ТУ может быть продукция разовой поставки, выпускаемая малыми партиями, а также произведения художественных промыслов и т.п. Процедура принятия ТУ отличается от описанной выше для других нормативных документов. В соответствии с Законом «О стандартизации» ТУ отнесены к техническим, а не нормативным документам. В то же время установлено, что ТУ рассматриваются как нормативные документы, если на них есть ссылка в контрактах или договорах на поставку продукции.

Тогда их согласование (принятие) осуществляется по ПР 50.1.001-93. Особенность процедуры согласования ТУ состоит в том, что во время приемки новой продукции, выпущенной в соответствии с их требованиями, происходит их окончательное согласование с приемочной комиссией. Но чтобы представить ТУ приемочной комиссии во время приемки, требуется предварительная рассылка проекта технических условий и дополняющей их документации тем организациям, представители которых будут участвовать в приемке продукции. ТУ считаются окончательно согласованными, если подписан акт приемки опытной партии (или опытного образца).

Этим же решается вопрос о возможности производства промышленной партии продукции. В тех случаях, когда предприятие принимает решение о производстве продукции без приемочной комиссии, ТУ обязательно согласуются с заказчиком. Не подлежат согласованию и в том и в другом варианте те требования и нормы ТУ, которые относятся к обязательным. В таком случае в технических условиях приводится ссылка па соответствующий государственный стандарт. Правила согласования ТУ предоставляют их разработчику самому решать вопрос о согласовании с заказчиком, если этот документ был создан в инициативном порядке.

Принимает ТУ их разработчик (руководитель или заместитель руководителя организации) без указания срока действия за исключением отдельных случаев, когда заинтересованность в этом проявляет заказчик (потребитель) продукции.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Попова В.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению Пчельникова М.В.

о признании недействующими Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утверждённых приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 613, в редакции приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 100/пр,

по апелляционной жалобе Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России)

на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2015 г., которым в удовлетворении административного искового заявления было отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации Обушенко Л.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Калиновой К.В., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее — Минрегион России) от 27 декабря 2011 г. N 613 утверждены Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (далее — Методические рекомендации), которые опубликованы в изданиях «Законодательные и нормативные документы в ЖКХ» (2012, N 3), «Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации» (2012, N 3).

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее — Минстрой России) от 17 марта 2014 г. N 100/пр утверждены изменения, вносимые в Методические рекомендации. Данный приказ опубликован в изданиях «Бюллетень строительной техники» (2014, N 5), «Нормирование в строительстве и ЖКХ» (2014, N 2), «Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации» (2014, N 11).

Методические рекомендации, которые состоят из разделов 1-9 и имеют приложения N 1-7, устанавливают, как усматривается из их пункта 1.1, общие параметры и рекомендуемое минимальное сочетание элементов благоустройства для создания безопасной, удобной и привлекательной среды территорий муниципальных образований.

Пчельников М.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими Методические рекомендации, ссылаясь на то, что, являясь нормативно-правовым актом, обязательным к исполнению, они нарушают его права как жителя муниципального образования, поскольку он лишён возможности принимать самостоятельно или через представителей органов местного самоуправления решения по вопросам местного значения.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2015 г. в удовлетворении административного искового заявления Пчельникову М.В. было отказано.

В апелляционной жалобе представитель Минюста России, привлечённого к участию в деле в качестве заинтересованного лица, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым признать оспоренный правовой акт недействующим.

При этом полагает, что Методические рекомендации, формально не являясь нормативным правовым актом, фактически обладают нормативными свойствами и, следовательно, были изданы с нарушением установленного порядка и формы издания, которые предусмотрены для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Правовая экспертиза Методических рекомендаций показала, что отдельные положения этого правового акта содержат нормативные предписания, затрагивающие права и свободы граждан и организаций (в частности, пункты 8.2.1-8.2.3, 8.2.9, 8.2.22, 8.2.25, 8.5.2.6, 8.6.9, 8.6.12, 8.6.16, 8.7.5, 8.8.3, 8.9.1), предписывают органам местного самоуправления при разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований устанавливать в них определённые нормы.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации Пчельников М.В. не явился, о времени и месте судебного заседания был извещён надлежащим образом, направил в адрес Верховного Суда Российской Федерации отзыв на апелляционную жалобу, в котором согласился с вынесенным решением суда первой инстанции, полагая его принятым в соответствии с действующим законодательством, при этом указал, что оставляет за собой право на отдельное обращение в суд об оспаривании акта, имеющего большую юридическую силу по отношению к оспоренному приказу Минрегиона России от 27 декабря 2011 г. N 613 в редакции приказа Минстроя России от 17 марта 2014 г. N 100/пр. В письменном ходатайстве просил в его отсутствие рассмотреть апелляционную жалобу Минюста России.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с пунктами 8-10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, издаваемым еженедельно государственным учреждением — издательством «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации. Официальным также является указанный бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также федеральными органами государственной охраны. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, который ведёт Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11). Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут (пункт 19).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что Методические рекомендации носят рекомендательный характер, приняты и впоследствии изменены федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038 утверждено Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, согласно которому принятие методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований отнесено к полномочиям этого министерства (пункт 5.2.62).

Как правильно указал в решении суд, реализуя данные полномочия, Минстрой России был вправе утвердить изменения в Методические рекомендации, которые были изданы Минрегионом России, осуществлявшим ранее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства в части территориального планирования, градостроительного зонирования, в том числе разработку и утверждение сводов правил и других нормативных технических документов добровольного применения в области градостроительной деятельности, эксплуатации зданий и сооружений.

Суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что Методические рекомендации не устанавливают самих норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, а содержат лишь рекомендации по разработке подобных актов. Более того, в общих положениях (раздел 1) данного акта, с учётом которых следует толковать его содержание, определено, что рекомендации могут применяться полностью или частично для разработки норм и правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий города федерального значения для применения при проектировании, контроле за осуществлением мероприятий по благоустройству территории, эксплуатации благоустроенных территорий (пункт 1.2).

В связи с этим, как указано в обжалуемом решении, Методические рекомендации не подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

Данный вывод Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает ошибочным по следующим основаниям.

Методические рекомендации состоят из нескольких разделов, содержат определения терминов, в том числе «благоустройство территории», «нормируемый комплекс элементов благоустройства», «объекты нормирования благоустройства территории», некоторые пункты содержат нормативные предписания, адресованные неопределённому кругу лиц.

Несмотря на то, что пункт 1.2 этих рекомендаций предписывает, что они могут применяться полностью или частично для разработки норм и правил благоустройства городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий города федерального значения для применения при проектировании, контроле за осуществлением мероприятий по благоустройству территории, эксплуатации благоустроенных территорий, т.е. по сути должны регулировать вопросы, носящие технический характер, в них содержится целый ряд положений, регулирующих гражданско-правовые отношения.

Так, например, Методические рекомендации содержат предписания, сформулированные как нормативные о том, что физических и юридических лиц следует «обязывать» в соответствии с действующим законодательством обеспечивать очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков, а также и на «прилегающих к ним территориях» (пункт 8.2.1); промышленные организации «обязывать» создавать защитные зеленые полосы, ограждать жилые кварталы от производственных сооружений, благоустраивать и содержать в исправности и чистоте выезды из организации и строек на магистрали улицы (пункт 8.2.2); лиц, разместивших отходы производства и потребления в несанкционированных местах, «обязывать за свой счёт производить уборку и очистку данной территории, а при необходимости — рекультивацию земельного участка» (пункт 8.2.3); выдачу разрешения на снос деревьев и кустарников «следует производить после оплаты восстановительной стоимости» (пункт 8.6.9); снос деревьев, кроме ценных пород деревьев, и кустарников в зоне индивидуальной застройки «следует осуществлять собственникам земельных участков самостоятельно за счёт собственных средств» (пункт 8.6.16); строительство, эксплуатацию, текущий и капитальный ремонт сетей наружного освещения улиц «следует осуществлять специализированным организациям по договорам с администрацией муниципального образования» (пункт 8.8.3); работы, связанные с разрытием грунта или вскрытием дорожных покрытий, «следует производить только при наличии письменного разрешения (ордера на проведение земляных работ), выданного администрацией муниципального образования» (пункт 8.9.1).

При этом общие положения раздела 8 «Эксплуатация объектов благоустройства» в пункте 8.1.1 предусматривает, что этот раздел содержит основные принципы (т.е. обязательные к применению основополагающие положения) и рекомендации по структуре и содержанию правил эксплуатации, что свидетельствует о том, что в данном разделе содержатся не только нормы рекомендательного, но и нормативного характера.

Таким образом, содержание Методических рекомендаций не соответствует их названию, поскольку этот акт содержит нормы, имеющие все признаки нормативно-правовых и затрагивающие права, свободы граждан и организаций, в связи с чем рассматриваемый правовой акт подлежал регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию.

Между тем, в нарушение приведённых выше норм Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Методические рекомендации не прошли государственную регистрацию в Минюсте России и не были официально опубликованы в установленном порядке.

Доводы Минстроя России о том, что Методические рекомендации являются ненормативным правовым актом, не содержат правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, то есть не обладают признаками, перечисленными в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» в качестве существенных и характеризующих нормативный правовой акт, нельзя признать обоснованными, поскольку они опровергаются содержанием Методических рекомендаций, которые в том числе в разделе 8.2 «Уборка территории» содержат названные выше правила поведения, что позволяет отнести оспариваемый акт к нормативно-правовым. Эти нормы сформулированы в качестве обязательных предписаний и не воспроизводят положения каких-либо нормативных правовых актов, не содержит ссылок на них, не регулируют вопросы, указанные в пунктах 1.1 и 1.2 оспоренных рекомендаций.

В пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим (в частности, несоблюдение предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие), он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Поскольку наличие в Методических рекомендациях правовых норм, имеющих нормативный правовой характер, установлено в суде апелляционной инстанции, вывод суда в обжалуемом решении о рекомендательном характере этого правового акта Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации признаёт ошибочным.

С учётом изложенного решение суда первой инстанции не может быть признано законным и обоснованным и на основании пункта 2 статьи 309, пункта 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит отмене с вынесением нового решения.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 28 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В силу части 5 статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Исходя из изложенного выше, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации признаёт, что оспариваемые Методические рекомендации подлежат признанию не действующими со дня вынесения настоящего определения.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

апелляционную жалобу Министерства юстиции Российской Федерации удовлетворить.

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2015 г. отменить.

Принять новое решение, которым признать не действующими со дня вынесения настоящего определения Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утверждённые приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 613, в редакции приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 100/пр.

Председательствующий Г.В. Манохина
Члены коллегии В.Ю. Зайцев
В.В. Попов