Система сдержек и противовесов является основой

Содержание

Система сдержек и противовесов в конституции Российской Федерации
Система сдержек и противовесов в принципе разделения властей на основании Конституции РФ
Что такое система сдержек и противовесов?
- Исполнительная власть
- Законодательная власть
СИСТЕМА СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ
- Смотреть что такое «СИСТЕМА СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ» в других словарях:

Система сдержек и противовесов в конституции Российской Федерации

СИСТЕМА СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ

В КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Разделение властей было и остается проблемой, вызывающей неослабевающий интерес со стороны политиков, ученых, и просто активной части населения страны. В поле зрения правоведов находятся вопросы места отдельных ветвей власти в системе разделения властей, зарубежные модели разделения властей, особенности российской модели разделения властей, исторические и идеологические корни проблемы и даже место уголовного процесса в системе разделения властей. Проблема эта обширна, многогранна; она имеет историю и перспективу, затрагивает интересы больших групп людей. Тональность статей также различна: от категоричных и безапелляционных суждений до осторожных предложений.

В данной статье мы постарались найти ответ на несколько вопросов: какие отличия существуют между российской моделью разделения властей и теорией (формальный анализ Конституции РФ), причины этих различий, а также насколько и как необходимо нивелировать эти расхождения. При этом мы постарались не использовать практику для аргументации выводов, полагая, что нормативный материал сам по себе достаточно информативен и красноречив. Динамический анализ, безусловно, более многогранен и информативен, но и более эмоционален; к тому же он характеризует не сам механизм, а его работу, на которую влияет слишком большое число факторов (учесть и рассмотреть которые в одной статье невозможно).

Принцип разделения властей возник как идея создания и поддержания баланса между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Квинтэссенцией этой идеи можно считать известную систему сдержек и противовесов, призванную не допустить сосредоточения всей власти в одних руках и возврата к монархии де-факто. Одно из главных назначений конституции – закрепить юридически систему сдержек и противовесов, механизм которых должен быть прописан в самой конституции и в законах.

Мы не разделяем оптимизма Председателя Конституционного Суда КБР , который полагает, что сегодня уже «смело можно говорить о сформированной системе сдержек и противовесов» в России. Полагаем, что в действующей российской Конституции содержатся лишь отдельные элементы системы сдержек и противовесов, не позволяющие пока утверждать о наличии сложившегося механизма разделения властей.

О действительном наличии юридического механизма разделения властей можно было бы говорить, если бы в Конституции РФ:

1) вопрос формирования трех ветвей власти был прописан таким образом, что исключалось бы манипулирование этим процессом какой-то одной властью;

2) высшие органы ветвей власти были застрахованы от возможности произвольного роспуска другой властью, но при этом сохранялась возможность прекращения деятельности высших органов той ветви власти, которая вышла из правового поля;

3) каждый из элементов триады имел возможность взаимно контролировать другой элемент с тем, чтобы, не прибегая к процедуре импичмента, обеспечить возвращение его в правовое поле;

4) формирование иных высших органов государства (ЦИК, Центробанка, Генерального прокурора и т. д.) было производно не от одной из властей, что дает ей неоспоримые преимущества перед другими властями, а было бы сбалансировано по ветвям власти.

Кроме того, требуется, чтобы в федеральных конституционных законах были прописаны реалистичные процедуры исполнения этих действий и полномочий, в противном случае декларируемое право легко превращается в фикцию.

О разделении властей вряд ли можно говорить, если отсутствуют предохранители от подмены одной властью другой (как в случаях, когда издаваемые президентом указы часто подменяли собой законы).

Наконец, расклад политических сил в государстве должен быть равновесным в такой степени, чтобы парламент не превращался в вопросах голосования в точную копию советского Верховного Совета.

Отметим одну бросающуюся в глаза особенность российской модели разделения властей. Как структура Конституции, так и фактический статус органов исполнительной власти позволяет высказать предположение о дуализме отечественной исполнительной власти. Президент и Правительство не только «разнесены» по разным главам Конституции (4-й и 6-й), но и, как это будет показано ниже, играют автономные роли в механизме разделения властей.

Мы не разделяем мнения, что Президент РФ не относится ни к одной из ветвей государственной власти, вынесен за рамки классического разделения властей. Президент действительно выступает в разных ипостасях. Он может быть одновременно и главой государства, и главой правительства, и высшим должностным лицом государства, и верховным главнокомандующим. Но в контексте рассмотрения механизма сдержек и противовесов как квинтэссенции теории разделения властей нельзя представить фигуры, не играющей в нем роли этих сдержек, либо, напротив, обладающей несдерживаемыми сверхполномочиями. В противном случае нам придется признать, что механизм сдержек и противовесов попросту отсутствует.

Мы также не считаем, что можно произвольно расширять число ветвей власти, включая туда, к примеру, власть прокурорскую, избирательную, контрольную, политическую или иную. Число ветвей власти не больше и не меньше числа групп органов, наделенных полномочиями взаимно сдерживать нелегитимную деятельность друг друга. Если завтра прокуратура будет наделена такими полномочиями, то только в этом случае ее можно будет рассматривать в качестве отдельной ветви власти.

Отметим попутно, что дуалистично и само Правительство, состоящее из двух групп субъектов: подчиненных Председателю Правительства и подчиненных непосредственно Президенту. Фрадкова как «технического премьера» – не литературный оборот журналистов, а достаточно точное определение его статуса.

Посмотрим теперь, насколько высказанные посылки нашли отражение в Конституции.

1.Президент

1.1. Его место в государстве определено ч.1 ст. 11: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации…» и ч.1 ст.80: «Президент Российской Федерации является главой государства». В ч.2 ст.80 он назван «гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». В ч.3 ст.80 содержится чрезвычайно важное указание на то, что он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Т. е. именно Президент определяет внешнеполитический и внутриполитический векторы государства. Ни о какой другой власти ничего подобного в Конституции не сказано.

1.2. Правомочия Президента в отношении законодательной власти закреплены в п. п. «а»-«е» ст.84. Он «а) назначает выборы Государственной Думы…;

б) распускает Государственную Думу…;

в) назначает референдум …;

г) вносит законопроекты в Государственную Думу;

д) подписывает и обнародует федеральные законы;

е) обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства».

Президент распускает Думу в соответствии с частью 4 ст. 111, когда Дума отказывается принять предлагаемую им кандидатуру Председателя Правительства, и в соответствии с ч.3 ст. 117, когда Дума настоятельно требует отставки Правительства, а таковая, с точки зрения Президента, представляется нежелательной.

1.3. В отношении судебной власти Президент в соответствии с п. «е» ст. 83 и ч. ч. 1 и 2 ст. 128 обладает кадровыми полномочиями. Т. е. он «е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; …назначает судей других федеральных судов» (ст.83). О том же сказано в статье 128.

1.4. Конституция закрепляет целый ряд кадровых и управленческих полномочий Президента в отношении Правительства: «Президент Российской Федерации:

а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

д) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;

и) формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ;

м) назначает и отзывает … представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях» (ст.83).

В соответствии с ч.2 ст.117 только Президент принимает решение об отставке Правительства. А в соответствии с ч.3 ст.115 Президент может дезавуировать любое действие Правительства, т. е. он осуществляет текущий контроль за его деятельностью.

1.5. В отношении иных высших органов Президент обладает правом назначать и освобождать от должности Генерального прокурора. Те же права у Президента имеются в отношении главы Центробанка.

Кроме того, Президент наделен серьезными правами в отношении субъектов федерации, подобных которым нет ни у какой иной ветви власти. Он «может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации…

Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации…» (ст. 85).

Федеральный закон от 06.10.99 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» статьей 18 устанавливает, что: «гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации … по представлению Президента Российской Федерации…

В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры … высшего должностного лица субъекта Российской Федерации… Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации …»

При таких правилах игра может идти только «в одни ворота»; предполагать, что при разных взглядах на кандидатуру главы субъекта возобладает не президентская точка зрения, можно имея только очень буйную фантазию.

Приведенная цитата не имеет прямого отношения к характеристике баланса федеральных властей. Она иллюстрирует всевластие президентской власти опосредовано – через его полномочия, фактически опрокидывающие федеративную форму государственного устройства России. Попутно заметим, что к тому же результату ведет ч.7 той же 18 статьи, в которой сказано: «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

…в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации…», что означает фактически навязывание субъектам федерации именно президентской формы правления.

Таким образом, рассматривая статус Президента под углом зрения поставленных в начале статьи четырех вопросов, мы приходим к выводу о его исключительной роли в механизме разделения властей, которая характеризуется следующим:

1. Президент избирается народом, а не иными ветвями власти, но сам формирует и исполнительную власть (Правительство), и судебную власть.

2. Он обладает полномочиями по прекращению действия высших органов законодательной и исполнительной властей, но сам остается процедурно вне досягаемости их действия.

3. Он контролирует исполнительную власть и в определенной степени власть законодательную, играя активную роль в законодательном процессе.

4. Именно Президент фактически формирует иные высшие органы государства.

1-а. Правительство

Правительство обладает правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104). Оно влияет своими заключениями на законопроекты «о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета» (ч.3 ст. 104). В соответствии с ч.4 ст. 117 Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации и, тем самым, поставить себя на одну доску с Парламентом, поскольку далее только Президент полномочен принимать решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Согласно Конституции Правительство как составная часть исполнительной власти:

1. не принимает участия в формировании других ветвей власти. Его персональный состав формируется совместно Президентом и Председателем Правительства, но не иными ветвями власти.

2. Правительство может повлиять на роспуск Парламента, спровоцировав его постановкой вопроса о доверии, но никак не влияет на прекращение деятельности судебной власти.

3. Правительство не контролирует другие ветви власти прямо, но оказывает серьезное влияние на повседневную деятельность их органов и учреждений посредством осуществления финансового, налогового, природоохранительного, пожарного и других видов контроля и надзора. Наиболее заметно влияние Правительства на иные ветви власти в финансовой сфере. Влияние Правительства весьма значительно еще и потому, что подавляющая по численности часть госаппарата сосредоточена именно во власти исполнительной.

4. Правительство не участвует в формировании иных высших органов государства.

Выходит, уникальность Правительства состоит в том, что без Президента оно практически не играет самостоятельной роли в механизме сдержек и противовесов. Это – еще один аргумент в пользу выше высказанной мысли о том, что Президент РФ не может не относиться к одной из ветвей триады.

2. Законодательная власть

2.1. Место Парламента в государстве обозначено в ст. 11: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют… Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума)…», в ст. 10: «Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». В ст. 94 сказано, что «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации».

Отметим, что в отличие от Конституции США, где самая первая статья посвящена Конгрессу, а о Президенте говорится только во второй статье, российская Конституция ставит Парламент после Президента на второе место. Парламент не обозначен как орган, определяющий направления российской политики, хотя, что есть законы, как не юридическое оформление этой политики?

2.2. В отношении Президента к «ведению Государственной Думы относятся: …ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности» (ст. 103). «К ведению Совета Федерации относятся: …б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;… д) назначение выборов Президента Российской Федерации; е) отрешение Президента Российской Федерации от должности» (ст. 102).

При этом статья 93 устанавливает весьма сложную, если не сказать неисполнимую процедуру:

а) Президента отрешает от должности Совет Федерации

б) на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения, которое должно быть

в) подтверждено заключением Верховного Суда Российской Федерации и

г) заключением Конституционного Суда Российской Федерации.

При этом инициативу отрешения должна проявить

д) минимум треть депутатов Думы; при этом Дума должна образовать:

е) специальную комиссию, которая должна

ж) принять заключение.

Кроме того, решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат. И, наконец, если вся эта процедура затянется более чем на 3 месяца, обвинение против Президента считается отклоненным.

К анализу Конституции обычно не применяют математические методы, но совершенно очевидно, что вероятность реализовать такую процедуру многократно ниже, чем Президенту распустить Парламент, упорно не желающий согласиться с одиозной кандидатурой Председателя Правительства.

2.3. В отношении Правительства два мощных правомочия – выражение недоверия Правительству и дача согласия на назначение Председателя Правительства – поставлены в условия угрозы роспуска Думы, т. е. связаны с самоликвидацией, но без соответствующего прекращения полномочий высшей исполнительной власти.

Таким образом, и здесь Конституция не наделяет уравновешивающими правами законодательную власть. Более или менее серьезным элементом сдерживания исполнительной власти можно считать право Совета Федерации на «назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов» (п. «и» ст.102), право Государственной Думы на «назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов» (п. «г» ст. 103) и ее же право на «назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации» (п. «в» ст. 103).

2.4. В отношении судов согласно п. «ж» ст. 102 к «ведению Совета Федерации относятся: …ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации». Однако, ч.1 ст. 128 ставит это право в зависимость от представления Президента. То есть и здесь Парламенту допустимо лишь согласиться с мнением исполнительной власти сразу, либо какое-то время бесцельно фрондировать и согласиться потом.

Однако, полномочия, порядок образования и деятельности высших судов Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются Парламентом в федеральных конституционных законах (ч.3 ст. 128).

2.5. В отношении прокуратуры право Совета Федерации на назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации (п. «з» ст. 102) компенсируется или, скорее, нейтрализуется возможностью исполнительной власти неограниченное число раз вносить соответствующие представления.

Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом, принимаемым, естественно, Парламентом (ч.5 ст. 129).

В отношении всех иных органов у законодательной и исполнительной властей есть действенный рычаг – размер заработной платы и пенсий для служащих также устанавливается парламентскими актами, принимаемыми ими согласовано с властью исполнительной.

Таким образом, законодательная власть:

1. формируется населением, что вполне демократично, но сами выборы организуются системой органов Центризбиркома, процедура назначения членов которой прописана не в Конституции, а в Законе №67-ФЗ.

2. Роспуск Парламента обусловливается его лояльностью Президенту (согласие с кандидатурой предлагаемого им премьера) и к Правительству (отказ от постановки вопроса о доверии к нему). В свою очередь законодательная власть имеет юридическую возможность прекратить действие Президента и Правительства (но не высших судебных органов).

3. Реальным инструментом контроля иных ветвей власти со стороны Парламента является Счетная палата. Она помогает Парламенту осуществлять финансовый контроль за расходованием бюджетных средств. Статус аудиторов Счетной палаты достаточно высок. Достаточно сказать, что в вопросе возбуждения уголовного преследования УПК РФ их ставит на один уровень с депутатами, судьями, членами избиркомов.

4. Законодательная власть назначает на должность 2/3 состава ЦИК и участвует в назначении на должность и освобождении от должности председателя Центробанка.

3. Судебная власть

3.1. Место судебной власти в государстве определено упоминавшейся статьей 11: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют… суды Российской Федерации».

3.2. В отношении законодательной власти Конституционный Суд РФ «разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных актов… Совета Федерации, Государственной Думы» Также «Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Конституционный Суд Российской Федерации … дает толкование Конституции Российской Федерации. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению» (ст. 125). То есть, суды, хотя и не обладают правотворческими полномочиями, но вполне могут лишить юридической силы акты законодательной власти, давая им такое толкование, какое сочтут нужным.

3.3. В отношении исполнительной власти «Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления» (ч.7 ст. 125).

Конституционный Суд Российской Федерации «разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) …нормативных актов Президента Российской Федерации, …Правительства Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации» (ч.2 ст. 125).

Суд, «установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом» (ст. 120).

Кроме того, «Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации» (ч.3 ст. 125).

Таким образом, судебная власть:

1. формируется властью исполнительной, но сама не имеет отношения к формированию иных властей.

2. Она имеет серьезные гарантии от произвольного прекращения со стороны других властей (несменяемость судей, особый порядок уголовного преследования судей) и имеет возможность участвовать в прекращении деятельности Президента (но не Правительства и не парламента).

3. Суды осуществляют судебный контроль за деятельностью исполнительной власти (подправительственных органов и учреждений). Судебная власть также в определенном смысле контролирует законодательную власть, признавая не имеющими юридической силы акты этой власти или толкуя эти документы по своему разумению.

4. Суды не формируют никакие иные высшие органы государства.

В многогранной системе сдержек и противовесов, как это видно из вышеизложенного, две грани имеют определяющее значение: та, что гарантирует одну власть от произвольных поползновений со стороны другой власти, и та, что дает возможность каждой власти ограничивать произвол других властей.

Относительно первой отметим, что в России каждая из ветвей власти обладает конституционно закрепленными гарантиями от произвола со стороны других ветвей власти. Для Парламента это гарантии личной неприкосновенности депутатов, защиты от судебного преследования (ст. 98) и гарантии от произвольного роспуска Думы Президентом (ст. 109). В отношении судейского корпуса действуют положения статей 120-122 (несменяемость, неприкосновенность, независимость судей и их подчинение только закону). Для Президента своеобразной гарантией является предельно усложненная процедура отрешения от должности, требующая невозможно быстрой консолидации политических противников из других ветвей власти (ст. 93).

Что же касается второй, то фактическое ее отсутствие, быть может, спровоцировало в какой-то мере известные антиконституционные события октября 1993 года.

«Все погибло бы, — писал Ш. Монтескье, — если в одном и том же лице… были соединены эти три власти…». Перефразируя его слова можно сказать, что все погибнет, если будет отсутствовать реальная возможность каждой ветви власти ограничивать произвол других властей.

Существующие диспропорции в российской системе разделения властей, проиллюстрированные выше, позволяют некоторым авторам трактовать ситуацию как наличие четвертой, президентской ветви власти, либо как арбитражный «надвластный» статус института президента. Функции президента действительно шире, чем то, что принято понимать под исполнительной деятельностью. Подписывая законы или возвращая их в парламент, Президент действительно участвует в законотворчестве, а принимая решение о помиловании, он играет определенную роль в правосудии. Но это характеризует его функциональную роль в государстве, т. е. это характеристика роли Президента не в разделении властей, а в разделении труда. К тому же, по словам академика и профессора «Стерильная чистота» разделения властей была бы нефункциональной и потому не нужной. Никакой принцип не следует доводить до абсурда». Поэтому сказанное никак не подтверждает тезис о четвертой власти, не являющейся ни исполнительной, ни законодательной и не судебной. Что же касается попытки интерпретировать особую роль президента как вневластной арбитражно-интегративной ветви власти, то признание таковой на теоретическом уровне закономерно будет означать последующую сакрализацию этой власти, а в практическом плане чревато трансформацией демократического режима в авторитарный.

Но что делать, если непредвзятое чтение российской Конституции, образно говоря ее «лабораторное препарирование», действительно указывают на серьезный перевес президентской составляющей исполнительной власти над иными ветвями?

Своеобразие российской модели разделения властей, явно незаконченный характер системы сдержек и противовесов не следует считать продуктом злого умысла создателей Конституции. Это, скорее, промежуточный результат переходного состояния российской государственности. И Россия не уникальна в этом вопросе. Подобные явления имеют место практически во всех государствах СНГ.

Но сейчас уже наступает время спокойно осмыслить ситуацию, понять вектор развития и сформулировать предложения. Не следует уповать на личностные характеристики действующего Президента Российской Федерации, равно как и на бесконфликтность современного состава Парламента. Не следует бояться того, что придется вносить изменения в Конституцию. В нее, так или иначе, придется вносить изменения в связи с созданием федеральных округов, изменением роли и количества субъектов федерации, изменяющимся подходом к формированию состава обеих палат Федерального собрания, уточнению роли прокуратуры в системе органов государства и т. д.

Что именно следует изменить? Главный недостаток отечественной модели – отсутствие возможности каждой ветви власти ограничивать произвол других ветвей – нужно восполнить, придав ветвям такие права. Если исходить из того, что сверхполномочия одного из субъектов есть отобранные полномочия другого, то, вероятно, эту часть компетенции и следует вернуть законодательной и судебной ветвям власти.

ПРИМЕЧАНИЯ:

См.: Трусов процесс в системе разделения властей // Вестник МГУ. 1994. №5. С.54-65.

О роли, юридическом качестве и перспективах Конституции Российской Федерации // Конституция и конституционная законность. Материалы 4-й Северо-Кавказской региональной научно-практической конференции. Владикавказ. ВИУ: 2007. С.56.

Речь не идет о «порождении» каждой власти исключительно и непосредственно волеизъявлением народа. Традиционно «первородной» является власть законодательная (и президентская), которая тем или иным способом формирует вначале исполнительную власть, а затем они обе могут формировать судебную власть. Вопрос ставится так: ни Парламент, ни Президент единолично не должны иметь такое влияние на кадровый состав высших судов, чтобы те лишились возможности эффективно сдерживать эти власти.

См.: Указное право как российский политический феномен // Журнал Российского права. 2001. №10. С.55 и далее.

Нет ничего удивительного в том, что в парламентской республике политический вектор законодательной и исполнительной властей совпадает, т. к. вторая ветвь организационно производна от первой. Но когда в президентской республике в парламенте наблюдается перманентное устойчивое пропрезидентское большинство, то позволительно усомниться в необходимости парламента как такового.

См.: Усанов . соч. С.14.

В п. «е» ст. 83 сказано более мягко: Президент «е) представляет Совету Федерации… кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации». Но неограниченное по числу раз право внесения одной и той же кандидатуры, равно как и предложение об освобождении (как это было продемонстрировано Президентом Ельциным в 1999 г. в отношении Генерального прокурора Ю. Скуратова и в 1998 г. в отношении кандидата в премьеры С. Кириенко, а затем подтверждено Конституционным Судом РФ Постановлением №28-П от 01.01.2001 г.) можно смело трактовать как право назначать на должность и право освобождать от должности.

Имеется в виду право Президента отклонять принятый палатой закон, что может быть преодолено лишь квалифицированным большинством обеих палат

Федеральный закон от 01.01.2001 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2002. № 000.

См.: ст. 447 УПК РФ.

О духе законов./ Теория государства и права. Хрестоматия в 2-х томах. т.1. С.233.

, Кудрявцев соч. С.13.

См.: Шмавонян . соч. С.87.

Система сдержек и противовесов в принципе разделения властей на основании Конституции РФ

«Система сдержек и противовесов в т еории разделения властейна основе Конституции РФ

В каждой стране, именуемой себя демократической, законодательная, исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны. Между высшими государственными органами, осуществляющими законодательные, исполнительные и судебные функции, существует некий баланс властей, действует система сдержек и противовесов.

Конституция России от 12 декабря 1993 не только декларировала принцип разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию.

Согласно Конституции законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное собрание — Парламент. Он состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).

Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Российской Федерации (ст.110). Судебная власть осуществляется «посредством конституционного гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (ст.118).

В системе государственных органов , осуществляющих судебную власть в конституционном порядке, выделяют следующие:

Конституционный Суд Российской Федерации, выступающий как судебный орган конституционного контроля, «самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства» (п.3 ст.118; п.1 ст.120);

Верховный Суд Российской Федерации, являющийся «высшим судебным органом по гражданским, уголовным и административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции» (ст.126 Конституции РФ).

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, выступающий как высший судебный орган «по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами» (ст. 127 Конституции РФ.

В системе высших властных структур современного Российского государства особое место занимает институт президентства. Согласно Конституции РФ Президент является главой государства. Он выступает как гарант Конституции, а также «прав и свобод человека и гражданина».

В установленном Конституцией РФ порядке Президент принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внешней и внутренней политики государства; обеспечивает «согласованное функционированиеи взаимодействие органов государственной власти» (ст.80 Конституции РФ).

В соответствии со своими конституционными полномочиями Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства России; принимает решение об отставке Правительства; по предложению

Председателя Правительства России назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и министров; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России, а также ставит вопрос о его освобождении.

Кроме того, Президент, согласно Конституции, выполняет ряд других полномочий и функций. По своей природе они являются в основном исполнительно-распорядительными. Являясь главой государства, Президент одновременно фактически выполняет и функции главы Правительства.

Сочетание полномочий главы государства с фактическими полномочиями главы Правительства позволяет Президенту России сосредоточить в своих руках огромную, поистине «суперпрезидентскую» власть. Но это не означает, что в формально-юридическом, конституционном смысле Президент как глава государства стоит по своему статусу над исполнительно-распорядительными и судебными органами.

Конституция РФ в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей деятельности Президент руководствуется Конституцией и Федеральными законами. В Основном законе страны особо подчеркивается, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (п.3 ст.80; п.3 ст.90).

Из сказанного следует, что институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом.

Аналогично обстоит дело не только с законодательной властью, и осуществляющими ее высшими органами, но и с судебной властью и реализующими ее органами. В Конституции РФ прямо говорится, что «судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом» и что «судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (п.3 ст. 118; п.1 ст. 120).

В формально-юридическом плане это означает, что судебная власть, также как законодательная, являются относительно самостоятельной ветвью власти по отношению к другим властям и по отношению друг к другу, что они оказывают сдерживающее влияние в отношениях между собой и уравновешивают друг друга.

Однако, как показывает опыт функционирования властей после принятия Конституции России 1993 г., обладая относительной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельности друг друга, государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга. В особенности это касается законодательной и исполнительно-распорядительной властей.

В отношениях между ними, равно как и в отношениях с другими ветвями властей, неизменно доминирует президентская, а точнее — исполнительная власть.

Во взаимоотношениях с судебной властью это предопределяется, прежде всего тем, что Президент обладает огромными конституционными возможностями оказывать влияние на кадровый состав судебных органов.

Так, в соответствии со ст.83 и 128 Конституции РФ Президент представляет кандидатуры Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, он назначает судей других федеральных судов.

В отношениях с законодательной властью доминирование исполнительной власти во многом определяется тем, что Президент обладает такими весьма действенными рычагами, как право роспуска Государственной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, право подписания и обнародования федеральных законов. Президент также обладает правом вето на принимаемые законы (ст.84, 107 ). Согласно Конституции РФ законодательная власть имеет определенные рычаги обратного воздействия («сдерживания») на исполнительную власть. Среди них наиболее действенными считаются, например, такие как полномочия Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству России (п.1 ст. 103), право Совета Федерации, на основе выдвинутого Государственной Думой обвинения против Президента, на решение вопроса об отстранении его от должности и др.

Данные и им подобные полномочия, несомненно, являются важными рычагами влияния законодательной власти на исполнительную и оказывают определенное «сдерживающее» по отношению к ней воздействие. Однако по своей силе они заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную.

Кроме того, некоторые средства «сдерживания» исполнительной власти со стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются потенциальной возможностью применения обратных, более сильных мер. В качестве примера можно сослаться на ст. 103 Конституции РФ, которая предоставляет Государственной Думе право давать (или не давать) согласие Президенту на назначение Председателя Правительства России, а также право решать вопрос о доверии Правительству. Это право помимо того, что является относительным, имеет еще одну негативную по отношению к законодательной власти грань. А именно, в связи с выражением недоверия Правительству или в связи с отказом ГосДумы утвердить предлагаемую Президентом кандитатуру Председателя Правительства может возникнуть и вопрос о дальнейшем существовании в данном составе самой Думы.

Так, в соответствии с Конституцией в случае выражения Думой недоверия Правительству и несогласия с этим решением Президента Дума вправе повторно выразить в течение трех месяцев свое прежнее мнение о Правительстве. Однако в данном случае она рискует быть распущенной Президентом, если он сочтет невозможным объявить отставку Правительства (п.3 ст. 117).

Таким образом, право законодательной власти в лице Государственной Думы давать или не давать согласие на назначение Председателя Правительства, так же как и право на выражение недоверия Правительству как средства влияния на исполнительную власть, является весьма относительным и довольно легко нейтрализуемым со стороны исполнительной власти.

Это, равно как и многое другое из «суперпрезидентских» прерогатив в значительной степени предопределяет в настоящее время в России формально-юридическое и фактическое доминирование исполнительной ветви государственной власти над остальными ветвями государственной власти.

Что такое система сдержек и противовесов?

Система сдержек и противовесов — это определенные законодательно закрепленные меры, которые не допускают присвоение власти одной ветвью власти всей полноты власти в государстве, то есть власть в государстве должна быть разделена между независимыми друг от друга ветвями:

законодательной
исполнительной
судебной

Впервые теория о разделении власти была предложена английским педагогом и философом Джоном Локком. А после термин был введен французским писателем Шарлем- Луи де Монтескьё.
В случае выхода одной из властей за пределы своих полномочий, органы других ветвей власти могут применить соответствующие меры, восстанавливать законность и равновесие властей в государстве. Например, исполнительная власть сдерживает законодательную путем представления проектов законов, которые законодательная власть обязательно должна рассмотреть.
Глава исполнительной власти — президент обладает правом вето, согласно которому он как глава исполнительной власти может не подписать закон и возвратить его на повторное рассмотрение. Также президент может распустить парламент.

Исполнительная власть

Исполнительная власть может оспорить в Конституционном суде государства принятый законодательной властью закон, если он противоречит Конституции страны.

Законодательная власть

Законодательная власть может преодолеть вето повторным голосованием. При этом за закон должны проголосовать две трети депутатов законодательного органа. В этом случае глава исполнительной власти обязан подписать закон. Также законодательная власть может оспорить в Конституционном суде неконституционную и незаконную деятельность исполнительной власти. Она может объявить импичмент, то есть отстранить главу исполнительной власти — президента от должности, либо выразить недоверие правительству, которое после этого уходит в отставку.
Исполнительная власть может оспорить в Конституционном суде государства принятый законодательной властью закон, если он противоречит Конституции страны.