Система административного права
Система АП – совокупность институтов, подотраслей и норм АП. Её необходимо отличать от системы административного законодательства, представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных актов, связанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления.
Традиционно учеными предлагается примерно одинаковая система АП, состоящая из двух частей — общей и особенной.
В общей части АП рассматриваются основные институты АП.
Общая часть включает главные структурные элементы общего АП, например:
— понятие АП;
— вопросы предмета, метода и системы АП;
— административно-правовые нормы и отношения;
— наука АП; субъекты АП;
— административно-правовой статус гражданина, ОИВ, государственных служащих;
— правовые акты управления;
— административно-правовые методы реализации ИВ и адм-е принуждение;
— адм-е правонарушение и адм-я ответственность;
— компетенция органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об адм-х правонарушениях.
В общую часть АП также входят:
— институт административно-процессуальной деятельности;
— обеспечение законности в сфере реализации ИВ;
— виды гос-го контроля;
— прокурорский надзор;
— адм-й надзор;
— адм-я юстиция;
— общественный контроль.
В системе общей части административного права целесообразно выделить четыре основных элемента:
1. Институты и нормы АП, регламентирующие отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления, т.е. так называемое организационное АП или институты и нормы, входящие в управленческое право;
2. Правовые нормы, регламентирующие процесс управления;
3. Нормы, устанавливающие порядок судебной защиты ПСЧГ от действий и решений публичного управления;
4. Институты и нормы административно-деликтного права, которые регулируют виды, меры административного принуждения и порядок их применения.
Особенная часть включает главы о системе гос-го управления в трех важнейших сферах: управление экономической сферой, управление социально-культурной сферой, управление административно-политической сферой,
В особенной части АП рассматриваются организация гос-го управления, вопросы соотношения компетенции РФ и её субъектов в области организации гос-го управления; понятие регионального управления; межотраслевое гос-е управление и его организационные формы; соотношение гос-го управления и гос-го регулирования; воздействие проводимой в России адм-й реформы на формирование системы и структуры ФОИВ.
Часть отрасли административного права, которая состоит из норм, воздействующих на определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-правовым институтом. Данный институт представляет собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права.
Институты АП могут быть:
— отраслевыми (ин-т правового акта управления) и межотраслевыми (ин-т административной ответственности);
— регулятивными (ин-т гос-й службы) и охранительными (ин-т адм-го принуждения);
— простыми (ин-т аттестации гос-х служащих) и сложными (ин-т гос-й службы, юр отв-ти (должностных лиц).
АП может быть материальным (устанавливающим основные положения, административно-правовой статус субъектов управления и АП, а также права, обязанности, запреты, ограничения, ответственность) и процессуальным (регламентирующим порядок реализации материальных норм АП).
АП подразделяется также на внешнее и внутреннее. Внешнее АП регулирует отношения (правоотношения) между управляющим гос-м (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой (\то наиболее важная часть АП). Внутреннее АП регулирует правоотношения между гос-м, его органами и структурными подразделениями.
В настоящее время пересматривается особенная часть АП. В рамках такого пересмотра возможно построение и формирование следующих отраслей АП: строительное, служебное, информационное, транспортное право и т.д.
При появлении кодифицированного акта, регламентирующего адм-й процесс, возможно выделение адм-го процессуального права как самостоятельной отрасли российского права.
Формирование, совершенствование и развитие таких ин-в АП как гос-я служба и адм-я ответственность, приводит к появлению точек зрения, говорящих об административно-деликтном праве, а так же о служебном праве (полицейское право).
Система административного права
Административное право, как и любая другая самостоятельная отрасль права Российской Федерации, имеет внутреннее строение, т.е. включает в себя относительно самостоятельные группировки правовых норм, тесно взаимосвязанные между собой. Система административного права довольно сложна и в отличие от многих других отраслей недостаточно развита. Это обусловливается сложностью самого предмета административного права. Ведь деятельность административно-публичных органов, регулируемая нормами административного права, осуществляется во всех без исключения сферах функционирования государства и общества: политической, экономической, социально-культурной, правоохранительной. Имеются определенные особенности административно-правового воздействия на возникающие в каждой из этих сфер общественные отношения. Указанные особенности закрепляются нормами административного права, а следовательно, оказывают влияние и на построение этих норм, на их систему.
Итак, система административного права – это внутреннее строение данной отрасли права, подразделение ее на относительно самостоятельные группировки правовых норм, обусловленное спецификой предмета административно-правового регулирования.
В действующем административном законодательстве РФ система административного права четко не просматривается. Это связано с тем, что нормы административного права не сосредоточены, как, например, нормы гражданского или уголовного права в одном кодифицированном нормативном правовом акте, а разбросаны по различным федеральным законам, законам субъектов РФ и многочисленным подзаконным нормативным правовым актам.
В связи с этим система административного права как отрасли права может быть построена лишь теоретически посредством логического подразделения большого массива действующих административно-правовых норм на определенные части, взаимосвязанные между собой.
В административно-правовой науке в систему административного права традиционно включают общую и особенную части, которые в свою очередь подразделяются на определенные административно-правовые институты или иные системные образования. Обозначим наш подход к содержанию общей и особенной частей административного права.
Общая часть административного права включает в себя правовые нормы, определяющие наиболее общие, основные начала правового регулирования в административно- правовой сфере (сфере административно-распорядительной и сфере административно-охранительной деятельности Российского государства).
В структуре общей части административного права теоретически можно выделить следующие группы административно-правовых норм.
1. Нормы, определяющие общие правовые начала (принципы) организации административной (административно-распорядительной и ад министиративно-охранительной) деятельности публичной администрации (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления). Данные нормы до настоящего времени не систематизированы. Федеральный закон, определяющий правовые начала административной деятельности органов исполнительной власти и входящих в их систему учреждений, в настоящее время, к сожалению, отсутствует. Система федеральных органов исполнительной власти определяется указами Президента РФ. Правовой статус Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти регламентирован Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Особенности правового статуса иных федеральных органов исполнительной власти определяются положениями о соответствующих органах, утверждаемыми Президентом РФ или Правительством РФ. Единственным законом, который может быть отнесен к числу общих, является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющий правовые основы административной деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
Федеральным законом, устанавливающим основы построения и административной деятельности органов местного самоуправления и входящих в их систему учреждений, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
- 2. Нормы, определяющие основы административноправового статуса физических лиц, т.е. наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в административно-правовой сфере. Эти нормы также не систематизированы и помимо Конституции РФ содержатся в Федеральных законах: от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»; от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»; от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.
- 3. Нормы, определяющие основы административноправового статуса организаций, т.е. наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность организаций в административно-правовой сфере. Указанные нормы также «разбросаны» по разным законам и подзаконным нормативным правовым актам вне какой- либо системы. К числу таких актов можно, в частности, отнести Федеральные законы от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и др.
- 4. Нормы, определяющие основы административно- правового статуса должностных лиц публичной администрации, в том числе государственных и муниципальных служащих. Нормы, регулирующие правовые основы административно-правового статуса государственных и муниципальных служащих в значительной степени систематизированы. Основные из них содержатся в Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; «О воинской обязанности и военной службе». Нормы, регулирующие правовые основы административно-правового статуса иных должностных лиц публичной администрации до настоящего времени не систематизированы.
- 5. Нормы, регламентирующие административно-правовые формы деятельности публичной администрации. Данные нормы регламентируют основания и порядок издания (принятия) административно-публичными органами нормативных и ненормативных правовых актов, совершения ими юридически значимых действий, заключения административных договоров (соглашений). Они содержатся в различных нормативных правовых актах, например, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», в КоАП, в Указе Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». К сожалению, до настоящего времени не подготовлен и не принят общий федеральный закон, регламентирующий основания и порядок издания (принятия), введения в действие и прекращение действия правовых актов органов исполнительной власти.
- 6. Нормы, определяюгцие административно-правовые методы деятельности административно-публичных органов, в том числе основания и порядок применения к физическим лицам и организациям мер административного ограничения и принуждения. Названные нормы «разбросаны» по различным законам и подзаконным нормативным правовым актам, регулирующим, в частности, вопросы государственного контроля и надзора, обеспечения государственной и общественной безопасности, охраны общественного порядка. Исключение составляет лишь КоАП, систематизирующий нормы, определяющие основания и порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и мер административной ответственности (административных наказаний).
- 7. Нормы, регламентирующие административный процесс, в том числе нормы-принципы административного производства, нормы, определяющие административные процедуры деятельности административно-публичных органов. Указанные нормы в настоящее время содержатся в отдельных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, устанавливающих принципы административного производства по делам об административных правонарушениях, а также ряд административных процедур разрешения некоторых категорий административных дел. К числу таких нормативных правовых актов можно, например, отнести КоАП, Федеральные законы: от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», различные административные регламенты федеральных органов исполнительной власти.
Как отмечалось выше, все перечисленные группы административно-правовых норм, включаемые в общую часть административного права, выделены нами условно, поскольку в действующем законодательстве они, как правило, не обособлены и содержатся в различных нормативных правовых актах, причем нередко вместе с нормами особенной части административного права.
Особенная часть российского административного права включает в себя правовые нормы, регулирующие особенности деятельности административно-публичных органов и порядок публичного взаимодействия физических лиц и (или) организаций (административно-публичный порядок) в различных сферах функционирования государства и общества. Эти особенности обусловливаются спецификой регулируемых общественных отношений.
В структуре особенной части административного права в зависимости от сферы функционирования государства и общества, регулируемой административно-правовыми нормами, можно выделить группы таких норм, образующие соответствующие подотрасли административного права:
- 1) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере экономики (промышленности, торговли, сельского хозяйства, транспорта и связи, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, природопользования). Совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-экономическим правом;
- 2) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере финансов (бюджета, налогообложения, денежного обращения, валютных операций, финансовых рынков, государственного социального страхования, банковских операций). Совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-финансовым правом:
- 3) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в социально-культурной сфере (труда и социальной защиты населения, здравоохранения, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, туризма, молодежной политики). Совокупность данных административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-социальным правом;
- 4) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере обороны и функционирования вооруженных сил, иных войск и воинских формирований. Совокупность этих административно-правовых норм обобщенно может быть названа военно-административным правом;
- 5) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере обеспечения государственной безопасности, т.е. защищенности конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства от внутренних и внешних угроз. Совокупность таких административноправовых норм обобщенно может быть поименована понятием права государственной безопасности;
- 6) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, функционирования судебной власти и иных правоохранительных органов. Совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть обозначена понятием административно-охранительного права;
- 7) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере иностранных дел, т.е. в сфере внешних сношений Российской Федерации с иностранными государствами, международными и иностранными организациями. Совокупность данных административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-иностранным правом.
Указанные группы административно-правовых норм, составляющих особенную часть административного права, как правило, сосредоточены в отдельных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере функционирования государства и общества.
В структуру перечисленных подотраслей особенной части административного права включаются соответствующие административно-правовые институты. Например, в структуре административно-экономического права можно выделить такие институты, как административно-промышленное право, административно-торговое право, административно-транспортное право, административно-сельскохозяйственное право, административное право связи, административно-градостроительное право. В структуре административно-охранительного права могут быть выделены такие институты, как полицейское право, административно-исполнительное право, административно-юстиционное право.
Четкая и стройная система административного права, с нашей точки зрения, может быть построена лишь на основе соответствующей системы административного законодательства РФ, которая в настоящее время отсутствует. Система отечественного административного законодательства, по нашему мнению, должна включать следующие уровни нормативного регулирования:
- 1) административный кодекс Российской Федерации, объединяющий наиболее общие нормы административного права, определяющие, в частности, основы построения и деятельности системы административных органов, в том числе органов исполнительной власти, типичные правовые формы и методы их деятельности, основы административно-правового статуса индивидуальных субъектов и организаций. Существующее в науке административного права скептическое отношение к возможности подготовки и принятия административного кодекса РФ нами не разделяется. В силу многообразия регулируемых административным правом отношений вполне возможно подготовить и принять федеральный кодифицированный закон, определяющий правовые основы организации и функционирования исполнительной власти, общие формы и методы их деятельности, основы административно-правового статуса физических лиц и организаций;
- 2) федеральные законы, в том числе кодифицированные и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе административного кодекса РФ и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие основы построения и функционирования отдельных институтов общей части административного права (законы о государственной службе, об административных процедурах, об административной ответственности и т.п.);
- 3) федеральные законы, в том числе кодифицированные, и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе административного кодекса РФ и иных общеадминистративных федеральных законов и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие особенности деятельности административно-публичных органов и административно-публичного порядка в отдельных сферах функционирования государства и общества (основы законодательства о государственной промышленной политике, основы законодательства о финансах, сельскохозяйственный кодекс, природоохранительный кодекс, транспортный кодекс, образовательный кодекс, основы законодательства об охране здоровья граждан, основы законодательства о культуре, полицейский кодекс и т.п.).
На основе указанных выше федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, образующих остов федерального административного законодательства, субъекты РФ вправе в пределах своего ведения принимать (издавать) законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности создаваемых ими административно-публичных органов и административнопубличный порядок на своей территории.
Каждой самостоятельной отрасли права присущи целостность, системность и структура. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.
Административное право — целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический режим регулирования общественных отношений — административно-правовой.
К числу основных принципов отрасли можно отнести: эффективность, законность, гуманизм, федерализм, взаимную ответственность государства и личности.
Основные цели административного права можно определить так:
- создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;
- создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;
- правовое обеспечение демократических начал в деятельности публичной администрации;
- создание условий для развития экономики, материальной базы существования общества и всех его институтов;
- обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия публичной исполнительной власти.
Для существования и развития граждан и государства очень важно то, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей.
Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и нормы, регулирующие административное судопроизводство. Она в свою очередь делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования публичной исполнительной власти.
Каждая из частей состоит из нескольких административно- правовых институтов. В общую часть входят две группы институтов.
Группа 1 — институты, регулирующие: административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права); административно-правовые статусы органов и служащих публичной администрации; административно-правовые статусы государственных и муниципальных организаций; административно-правовые статусы частных организаций; формы и методы воздействия государственных и муниципальных исполнительных органов.
Группа 2 — институты, регулирующие: обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти, муниципальных исполнительных органов, их должностных лиц; принуждение по административному праву; административное судопроизводство.
В особенной части административного права выделяются четыре подотрасли, объединяющие институты, регулирующие:
- административно-политическую деятельность по обеспечению безопасности граждан;
- организационно-хозяйственную деятельность государственной и муниципальной исполнительной власти;
- социально-культурную деятельность, осуществление социальных программ государственной и муниципальной исполнительной властью;
- деятельность государственных и муниципальных органов исполнительной власти по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей).
Административное право — одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений с участием публичной администрации. Руководство обороной и образованием значительно отличаются друг от друга, точно так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура приватизации предприятий. А для юридического опосредования такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы публичная администрация. А в ряде сфер — оборона, государственная безопасность, охрана общественного порядка, здравоохранение, образование, связь, энергетика — ее роль решающая. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил.
Для повышения эффективности и законности деятельности государственной и муниципальной администрации в многочисленных сферах общественной жизни необходимо большое количество административно-правовых норм.
Административное право — очень важная отрасль права, так как роль публичной администрации в России велика. От его состояния в немалой степени зависят построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами многих прав.
Административное как и государственное, гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. Как фундаментальная отрасль она имеет свой специфический и единый метод регулирования, определенный и достаточно строго выдержанный режим. В административном праве содержится исходная правовая материя, которая в той или иной степени используется в ряде других отраслей: финансовом, земельном, экологическом, трудовом.
Нормы, регулирующие систему административных актов, административный процесс, административно-правовое принуждение, обслуживают многие отрасли права. Последние активно используют и административно-правовые понятия органа исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности, административного наказания и др.
Система административного права, понятие и предмет
Административное право – это отрасль права, нормы которой регулируют общественные отношения, возникающие в процессе организации и реализации исполнительной власти; это система правил поведения (норм), установленных государством для регулирования общественных отношений в сфере государственного управления, исполнительной власти, административно-правового статуса гражданина и общественных организаций, способов контроля и ответственности в процессе осуществления данной власти. Функционирование данных норм обеспечивается государством.
Таким образом, административное право – это отрасль права, регулирующая отношения, возникающие в сфере деятельности органов исполнительной власти по поводу реализации их задач и функций, а также внутриорганизационные управленческие отношения, возникающие в остальных органах государства.
Система административного права состоит из административного права внутреннего (деятельность госорганов) и внешнего (отношения между органами госвласти и гражданами); это целостная система тесно связанных между собой отдельных административных норм права, институтов и подотраслей права. Их объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с другом, опираться на одни и те же определения, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. В целом отрасль создает специфический – административно-правовой – режим регулирования, строящийся на обязывании как способе правового регулирования.
Система административного права как отрасли права включает в себя:
– общую часть – нормы, охватывающие управление в целом: предмет; формы и методы; субъекты административного права; ответственность по административному праву; административный процесс;
– особенную часть – состоящую из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти: экономическая сфера; социально-культурная сфера; административно-политическая сфера.
В общую часть входят пять групп подотраслей – регулирующих:
1) административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права);
2) основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);
3) административно-правовой статус негосударственных организаций;
4) законность деятельности исполнительной власти;
5) принуждение по административному праву.
Особенная часть административного права включает четыре подотрасли, объединяющие нормы – регулирующие:
1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;
2) организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
3) ее социально-культурную деятельность;
4) деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных связей с другими странами (внешних связей).
Административное право – одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений; это самая массивная отрасль права. Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация.
Вокруг административного права группируются финансовое, земельное, экологическое право, то есть оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отношения и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования. Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Читать книгу целиком
Поделитесь на страничке
Следующая глава >