Требования к прокурорам

О методических рекомендациях «О подготовке актов реагирования в рамках прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 22 декабря 2017 года N 36-11-2017

Направляются для сведения и использования в работе разработанные Генеральной прокуратурой Российской Федерации методические рекомендации «О подготовке актов реагирования в рамках прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности».

Заместитель

Генерального прокурора

Российской Федерации

В.Я.Гринь

Методические рекомендации «О подготовке актов реагирования в рамках прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Методические рекомендации

О подготовке актов реагирования в рамках прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

Ежегодно проводимый анализ практики прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности свидетельствует об имеющихся неопределенностях, с которыми сталкиваются прокуроры при подготовке и внесении актов прокурорского реагирования об устранении нарушений требований законов об оперативно-розыскной деятельности.

С учетом этого, в одних случаях акты прокурорского реагирования носят формальный характер, в других — необоснованно затрагивают тактику оперативно-розыскной деятельности.

В целях формирования единообразных подходов к реализации прокурорами полномочий по подготовке актов прокурорского реагирования в рамках надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности предлагаем исходить из следующего.

В соответствии с главой 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор осуществляет надзор за исполнением законов органами, уполномоченными проводить оперативно-розыскную деятельность. Согласно положениям Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Федеральный закон N 144-ФЗ) на прокурора возложен надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности.

Таким образом, анализ вышеприведенных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод, что прокурор является гарантом законности оперативно-розыскной деятельности. При этом он осуществляет надзор не за самой оперативно-розыскной деятельностью либо оперативно-розыскными мероприятиями (далее — ОРМ), а за исполнением законов при их реализации.

В связи с этим обращаем внимание, что в пункте 7.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15.02.2011 N 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» прокурорам предписано при проверках дел оперативного учета и иных оперативно-служебных документов в каждом случае изучать, наряду с законностью и обоснованностью, также достаточность проведения оперативно-розыскных мероприятий для выполнения задач, установленных статьей 2 Федерального закона N 144-ФЗ. При этом оценка достаточности проведенных оперативно-розыскных мероприятий не подразумевает вмешательство прокурора в тактику и методику оперативно-розыскной деятельности. Напротив, в данном случае прокурор должен проанализировать полноту проведенных ОРМ с точки зрения выполнения задач оперативно-розыскной деятельности, предусмотренных статьей 2 Федерального закона N 144-ФЗ.

При выявлении нарушений закона об оперативно-розыскной деятельности, в целях обеспечения их устранения и восстановления нарушенных прав прокурор уполномочен:

направлять требование об устранении нарушений закона об оперативно-розыскной деятельности;

вносить представление об устранении нарушений закона об оперативно-розыскной деятельности;

приносить протест на противоречащий закону правовой акт органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, а также постановление и иное решение должностного лица указанного органа;

выносить постановление в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) при выявлении фактов нарушений уголовного законодательства;

вносить кассационное (надзорное) представление на незаконное судебное решение, санкционирующее оперативно-розыскное мероприятие, ограничивающее конституционные права человека и гражданина;

объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона об оперативно-розыскной деятельности.

Рассмотрим особенности подготовки каждого из вышеприведенных актов прокурорского реагирования.

1. Требование об устранении нарушений закона

Требование вносится по фактам нарушений закона по отдельным делам оперативного учета (далее — ДОУ) или оперативно-служебным материалам (далее — ОСМ), а также в связи с ненадлежащим исполнением поручений следователя (дознавателя) по конкретному уголовному делу и т.д.

Таким образом, требование касается частных вопросов и является самой распространенной мерой реагирования в обозначенной сфере прокурорского надзора.

Несмотря на это, наряду с указанием конкретных нарушений законов, прокурор в данном акте может также поставить вопрос о привлечении виновного должностного лица к ответственности (дисциплинарной и др.).

В целях исключения формального и поверхностного подхода к подготовке рассматриваемого акта прокурорского реагирования он должен содержать следующие положения:

— суть выявленного нарушения;

— ссылки на нормы Федерального закона N 144-ФЗ и других законов, которые нарушены в конкретном случае;

— указание на нарушенные положения подзаконных нормативных правовых актов (они приводятся в дополнение к Федеральному закону N 144-ФЗ, так как в соответствии с частью 2 статьи 4 этого Закона организация и тактика проведения ОРМ определяются ведомственными нормативными правовыми актами соответствующих служб).

В случае если нарушения закона связаны исключительно с бездействием по ДОУ, непроведением необходимых ОРМ по выявлению либо раскрытию преступлений, то в требовании об устранении нарушений закона прокурор может сослаться в первую очередь на невыполнение задач оперативно-розыскной деятельности, предусмотренных статьей 2 Федерального закона N 144-ФЗ.

Наряду с этим прокурор вправе указать, какие вопросы, имеющие значение для выявления, пресечения и раскрытия преступлений, не отработаны оперативными сотрудниками. Если же в материалах дела, например, оперативно-поисковом деле (далее — ОПД), присутствуют данные о причастности к преступлению конкретного лица, которые не выяснены в рамках ДОУ, то прокурор уполномочен обязать орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, провести работу в отношении этого лица, не предписывая выполнение конкретных ОРМ. Указанное позволяет исключить шаблонность данного акта реагирования и придать ему точный характер, что повлечет реальное исполнение требования прокурора с целью устранения нарушения закона.

При этом необходимо иметь в виду, что вмешательством в тактику и методику оперативно-розыскной деятельности считаются следующие предписания прокурора:

— ссылка на отсутствие плана работы (либо, если срок его выполнения истек, однако, новый план не сформирован) по ДОУ или иного ОСМ и обязание его разработать;

— указание о невыполнении в полном объеме запланированных мероприятий (либо конкретного мероприятия, включенного в план работы) по ДОУ;

обязание органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, провести конкретные ОРМ.

Таким образом, применительно к подготовке требования об устранении нарушений закона по ДОУ, в рамках которого работа проводится пассивно либо вообще отсутствует, поручение об изучении достаточности проведения по ДОУ оперативно-розыскных мероприятий для выполнения задач, установленных статьей 2 Федерального закона N 144-ФЗ, не предполагает дачу указаний о проведении конкретных ОРМ, а лишь нацеливает прокуроров на оценку соблюдения требований, связанных с полнотой проведенной работы по выполнению задач оперативно-розыскной деятельности. Прокуроры должны анализировать отвечают ли результаты проведенных мероприятий решению задач оперативно-розыскной деятельности по конкретному ДОУ, а если нет — обозначить, какие направления необходимо отработать для достижения этих задач. При этом порядок реализации и проверки такой информации определяет сам орган, уполномоченный на осуществление оперативно-розыскной деятельности.

Из вышеизложенного следует, что прокурор должен указывать на недоработки и просчеты оперативных подразделений (конкретные вопросы, которые остались невыясненными), в том числе с учетом имеющихся материалов в ДОУ и иных ОСМ, в целях возможного использования полученных результатов в доказывании в уголовном процессе, не касаясь порядка их устранения в ходе оперативно-розыскной деятельности, то есть не вмешиваясь в тактику такой деятельности и не предписывая обязанность выполнить конкретные оперативно-розыскные мероприятия.

2. Представление об устранении нарушений закона

При подготовке представления об устранении нарушений закона необходимо исходить из общих требований к данному акту прокурорского реагирования, предусмотренных в статье 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

При этом следует учитывать, что представление должно носить обобщенный характер и включать в себя системные нарушения, допускаемые при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, в том числе при ведении ДОУ (ОСМ).

Принимая во внимание характер недостатков, подлежащих отражению в данном акте реагирования, прокурор в обязательном порядке в представлении должен инициировать перед руководителем органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, рассмотрение вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности и иной предусмотренной законом ответственности.

3. Протест на незаконный правовой акт

Общее требование о наличии у прокурора полномочия опротестовывать противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо путем обращения в суд предусмотрено в статье 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Применительно к сфере оперативно-розыскной деятельности прокуроры должны приносить протесты на незаконные постановления, распоряжения и иные акты, издаваемые должностными лицами органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Как правило, к ним относятся постановления о заведении, продлении и прекращении дел оперативного учета, постановления (распоряжения) о проведении отдельных ОРМ и др.

Отмечаются случаи, когда на момент проверки незаконно заведенное дело уже прекращено. В таких ситуациях приносить протест на постановление о заведении дела нецелесообразно. Вместе с тем, прокурор должен отреагировать на данное нарушение в целях недопущения его в дальнейшей работе и отразить его в обобщенном представлении об устранении нарушений закона.

4. Постановление в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ

В ходе проверки дел оперативного учета прокуроры сталкиваются с ситуацией, когда при наличии оснований результаты оперативно-розыскной деятельности в орган предварительного расследования не передаются в соответствии со статьей 11 Федерального закона N 144-ФЗ.

В этих случаях прокуроры уполномочены выносить мотивированные постановления в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ о направлении материалов ОРД для решения вопроса об уголовном преследовании.

Выявив такие факты, прокуроры изначально проводят собственную проверку: опрашивают сотрудников, ответственных за данный участок работы, с целью выяснения причин непередачи результатов оперативно-розыскной деятельности в орган предварительного расследования. И только при наличии достаточных материалов в ДОУ для решения вопроса о возбуждении уголовного дела прокуроры выносят постановление в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ. К данному постановлению приобщаются объяснения сотрудников органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и другие документы прокурорской проверки.

Следует учитывать, что в силу положений Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд, утвержденной совместным приказом МВД России, Минобороны России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Следственного комитета Российской Федерации от 27.09.2013 N 776/703/509/507/1820/42/535/398/68, результаты оперативно-розыскной деятельности не передаются прокурору.

При этом, направляя постановление в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ в орган предварительного расследования, при наличии неустраненных нарушений в действиях оперативных подразделений прокурор имеет право внести соответствующее требование об их устранении.

Наряду с изложенным следует отметить, что исходя из положения пункта 9 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15.02.2011 N 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» в случае выявления оснований для реализации материалов оперативно-розыскной деятельности прокурор также вправе потребовать от уполномоченного органа их передачи в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании, не направляя постановление в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ.

Также путем вынесения мотивированного постановления в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ прокурорами может инициироваться проведение доследственных проверок в целях привлечения к уголовной ответственности сотрудников, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, допустивших нарушения уголовного закона.

5. Кассационное (надзорное) представление

В целях обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод граждан в ходе оперативно-розыскных мероприятий прокуроры используют возможности по оспариванию судебных решений, санкционирующих осуществление ОРМ.

Исходя из позиции Верховного Суда Российской Федерации, которая допускает обжалование прокурором таких решений в порядке глав 47_1 и 48_1 УПК РФ путем подачи кассационного (надзорного) представления, в большинстве регионов страны указанная практика не вызывает проблем у правоприменителей.

Порядок реализации данного полномочия прокурором неоднократно разъяснялся в информационно-методических документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

При необходимости оспаривания постановлений судов о разрешении проведения ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, в Верховном Суде Российской Федерации прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним специализированные прокуроры обращаются в Генеральную прокуратуру Российской Федерации (в соответствующее профильное подразделение согласно установленной компетенции: Главное управление по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью; управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере; управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму; управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции; Главную военную прокуратуру), направляя соответствующие материалы (проект кассационного представления, обжалуемое судебное решение и др.).

Использование такого механизма обжалования судебных решений является дополнительной гарантией обеспечения конституционных прав граждан в ходе производства ОРМ.

Действующим законодательством прямо не предусмотрена возможность обжалования обозначенных судебных решений.

В то же время, обращаем внимание, что Верховным Судом Российской Федерации в справке от 08.04.2014 даны разъяснения, согласно которым допускается возможность обжалования прокурором судебных постановлений, санкционирующих осуществление ОРМ, в порядке глав 47_1 и 48_1 УПК РФ путем подачи кассационного (надзорного) представления.

Экземпляры этой справки вместе с информационным письмом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 23.05.2014 N 69-12-2014/79дсп «О рассмотрении судами материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий» направлены для сведения прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур.

Выявлять факты, сопряженные с незаконным ограничением прав лиц, в отношении которых проводятся ОРМ, помогает прокурорам ознакомление в судах с журналами учета выданных судебных решений об их проведении. Так как доступ уполномоченных прокуроров к содержанию журналов позволяет провести сверки с документами, находящимися непосредственно в делах оперативного учета, материалах доследственных проверок или уголовных дел, и своевременно принять меры по пресечению выявленных ими нарушений.

В ходе подготовки к проведению проверки ДОУ в целях исключения укрытия сотрудниками правоохранительных органов фактов осуществления оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан, уполномоченными прокурорами в судах устанавливаются количество разрешений на проведение ОРМ и уведомлений правоохранительных органов, поступивших в суды о проведенных в неотложном режиме оперативно-розыскных мероприятиях, а также оперативные подразделения, инициировавшие их реализацию. Изучаются сведения об обращениях (постановлениях) правоохранительных органов о проверке законности ОРМ, проведенных без судебного разрешения, и о судебных постановлениях о законности (незаконности) проведенных без судебного решения оперативно-розыскных мероприятий.

Кроме того, в правоохранительных органах запрашивается информация о проведенных ОРМ рассматриваемой категории с отражением данных об инициаторе мероприятия, номере задания, категории и номере ДОУ со ссылкой на статью УК РФ (уголовного дела, материала доследственной проверки и др.), инициалах фигуранта, в отношении которого проводится (проводилось) оперативно-розыскное мероприятие, а также истребуются реквизиты документов, обосновывающие его реализацию (постановление суда, руководителя правоохранительного органа). Анализируются сведения о всех ДОУ, в рамках которых проводились такие оперативно-розыскные мероприятия, при необходимости — материалы приостановленных уголовных дел и доследственных проверок.

На основе полученных данных прокурорами сопоставляется число выданных судебных решений и фактически проведенных ОРМ, изучаются постановления суда и оперативно-служебные документы, послужившие основанием для возбуждения оперативными подразделениями ходатайств перед судом о проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также результаты их проведения.

6. Предостережение о недопустимости нарушения закона

На практике нередко возникает вопрос о возможности объявления предостережения о недопустимости нарушения закона в рамках осуществления надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности.

В соответствии со статьей 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 N 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» прокурорам разъяснено, что предостережение следует применять только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. При этом для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами следует использовать иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом.

При этом названный ведомственный акт не ограничивает возможность применения предостережения при реализации прокурором надзорных полномочий в сфере оперативно-розыскной деятельности.

Однако необходимо четко обозначить случаи использования данной меры реагирования.

Исходя из сути и содержания предостережения, следует, что оно может быть внесено только при отсутствии фактически допущенных нарушений требований закона, но при наличии реальных предпосылок к этому.

В частности:

1). Основанием для объявления предостережения о недопустимости нарушения может являться наличие сведений о готовящихся нарушениях, например, касающихся условий проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Так, согласно статье 8 Федерального закона N 144-ФЗ реализация оперативного эксперимента допускается только для выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступления средней тяжести, тяжкого или особо тяжкого преступления, а также в целях выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших.

В свою очередь оперативный эксперимент проводится по инициативе оперативного сотрудника на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.

Таким образом, если прокурор при изучении ДОУ или иного ОСМ обнаружит документально подтвержденные намерения сотрудника провести указанное мероприятие для выявления преступления небольшой тяжести, то в этом случае вполне целесообразно направить предостережение о недопустимости нарушения закона.

При этом предостережение может быть объявлено как начальнику органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, так и конкретному должностному лицу данного органа (оперативному сотруднику).

2). Возможны ситуации, когда незаконное постановление о проведении оперативно-розыскного мероприятия «оперативный эксперимент» уже вынесено, однако фактически к его выполнению сотрудники еще не приступили. В таких случаях прокурор в первую очередь должен опротестовать обозначенное постановление руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, а также — объявить предостережение о недопустимости нарушения закона.

На практике фиксируются и другие примеры.

Так, орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, намерен провести в нарушение закона оперативно-розыскное мероприятие, ограничивающее конституционные права граждан. При этом судебное решение уже вынесено, однако, фактически реализация мероприятия еще не начата.

В этих случаях необходимо иметь в виду, что в соответствии со статьей 9 Федерального закона N 144-ФЗ судебное постановление, санкционирующее проведение оперативно-розыскного мероприятия, вступает в законную силу незамедлительно, следовательно, подлежит незамедлительному исполнению.

Учитывая изложенное, выявив незаконное судебное решение, прокурор обязан принести на него кассационное представление, а орган, ходатайствующий о проведении оперативно-розыскного мероприятия, необходимо проинформировать об инициировании обжалования противоречащего закону решения суда. Поэтому в данной ситуации объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона не вполне приемлемо.

Таким образом, круг применения данной меры реагирования в оперативно-розыскной деятельности очень узок. В связи с этим, прокурор должен в первую очередь оценить ситуацию, рассмотреть вопрос о наличии оснований для внесения иных мер прокурорского реагирования и только при наличии достаточных сведений о том, что оперативный сотрудник намеревается нарушить требования Федерального закона N 144-ФЗ, необходимо объявить должностному лицу предостережение о недопустимости нарушения закона.

7. Исполнение требований прокуроров, изложенных в актах реагирования

В целях недопущения шаблонности актов прокурорского реагирования и дублирования однотипных требований по одним и тем же нарушениям закона на протяжении длительного времени прокуроры должны принципиально и взвешенно подходить к своим требованиям об устранении нарушений закона, изложенным в разных актах прокурорского реагирования.

Для обеспечения надлежащего исполнения указаний прокуроров об устранении нарушений закона целесообразно принимать непосредственное участие прокурорским работникам в рассмотрении актов прокурорского реагирования (преставление, требование, протест).

Кроме того, рекомендуется проводить контрольные проверки, в ходе которых выяснять устранены ли ранее отмеченные нарушения.

В случае же, если ситуация не меняется, следует обобщать такие факты игнорирования требований прокурора в обобщенном представлении и требовать привлечения виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

При необходимости надлежит инициировать вопрос о внесении представления в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, направляя проект соответствующего акта реагирования в прокуратуру субъекта Российской Федерации, либо сообщать об этом в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

С учетом изложенного, при подготовке актов прокурорского реагирования в рамках надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности прокурорам следует руководствоваться разъяснениями, отраженными в настоящих методических рекомендациях.

Управление методико-аналитического

обеспечения надзора за процессуальной

деятельностью органов предварительного

расследования и оперативно-розыскной

деятельностью

Электронный текст документа

подготовлен АО «Кодекс» и сверен по:

рассылка

Статья 6. Обязательность исполнения требований прокурора

Постановление Верховного Суда РФ от 23.05.2017 N 11-АД17-27 Требование: Об отмене актов о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ, за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии). Решение: Производство по делу прекращено в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

В настоящее время аналогичные нормы содержатся в статье 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», изменения в который внесены Федеральным законом от 07.03.2017 N 27-ФЗ, подготовленным в целях реализации правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17.02.2015 N 2-П, которым взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой эти положения — в нарушение требования формальной определенности закона — не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов некоммерческими организациями, а также, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований.

Определение Верховного Суда РФ от 15.05.2017 N 302-КГ17-5542 по делу N А58-511/2016 Требование: О пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу о признании незаконными действий уполномоченного органа по проведению проверки. Решение: В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ отказано, так как действия по проведению осмотра и составлению справки были проведены во исполнение требования прокуратуры.

Отменяя решение и отказывая в удовлетворении заявления, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что управление самостоятельно проверку не проводило, действия по проведению осмотра и составлению справки проведены во исполнение требования прокуратуры в порядке статей 6, 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре», следовательно, положения Закона N 294-ФЗ в данном случае не применяются. Также из материалов дела не следует, что управлением проводилась самостоятельная проверка по требованию прокурора в соответствии с Законом N 294-ФЗ.

Определение Конституционного Суда РФ от 20.04.2017 N 794-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сайфутдинова Радика Наиловича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 6 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

статьи 6, в силу которой требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1);

Постановление Верховного Суда РФ от 03.04.2017 N 25-АД17-1 Требование: Об отмене актов о привлечении к ответственности, предусмотренной ст. 17.7 КоАП РФ, за невыполнение законных требований прокурора. Решение: Производство по делу прекращено в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых были вынесены судебные акты.

В силу положений статьи 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Определение Верховного Суда РФ от 25.01.2017 N 308-КГ16-16394 по делу N А63-12736/2015 Требование: О пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу о признании недействительным представления прокурора. Решение: Дело передано в Судебную коллегию по экономическим спорам, поскольку заслуживает внимания довод заявителя о том, что позиция судов о неподведомственности спора арбитражному суду противоречит разъяснению ВС РФ, изложенному в Обзоре судебной практики ВС РФ N 3 (2015), утв. Президиумом ВС РФ 25.11.2015, в соответствии с которым представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ.

Выражая несогласие с оспариваемыми судебными актами, заявитель указывает, что в соответствии с частью 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30, 33 Закона о прокуратуре, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Лицо, которому адресовано представление, не может по своему усмотрению отказаться от его исполнения, поскольку не только Закон о прокуратуре устанавливает обязательный характер выносимых прокурором представлений, но и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 17.7) предусматривает административную ответственность за неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий. Закон о прокуратуре не содержит каких-либо положений, свидетельствующих о том, что представление прокурора направлено, прежде всего, на его добровольное исполнение.

Постановление Верховного Суда РФ от 16.12.2016 N 78-АД16-38 Требование: Об отмене постановления о привлечении к ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Решение: Требование удовлетворено в части, поскольку требование о рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц, допустивших нарушения требований федерального законодательства, является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Содержащееся в представлении заместителя прокурора императивное требование о рассмотрении вопроса о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности противоречит нормам действующего законодательства.

В силу положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Постановление Верховного Суда РФ от 30.11.2016 N 58-АД16-15 Требование: О привлечении к ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Решение: Производство по делу прекращено на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

В силу статьи 6 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 2202-1) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Определение Конституционного Суда РФ от 10.11.2016 N 2373-О «О прекращении производства по запросу Смольнинского районного суда города Санкт-Петербурга о проверке конституционности пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

пункта 1 статьи 6, согласно которому требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок;

Определение Конституционного Суда РФ от 19.07.2016 N 1736-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Ресторан «Вечерний» и гражданки Пинчуковой Марины Владимировны на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 6, пунктами 1 и 2 статьи 21 и пунктом 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации ООО «Ресторан «Вечерний» и гражданка М.В. Пинчукова оспаривают конституционность пункта 1 статьи 6 «Обязательность исполнения требований прокурора», пунктов 1 и 2 статьи 21 «Предмет надзора» и пункта 1 статьи 22 «Полномочия прокурора» Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации».

«Информация «Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013 — 2015 годов)» (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 23.06.2016)

Признать взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства, в том числе регулирующего осуществление федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций Министерством юстиции Российской Федерации:

Памятка по порядку рассмотрения представления прокурора об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации (утв. ФАНО России)

2. Обработка и исполнение поступившего представления

В соответствии с требованиями пункта 5.3.2. Инструкции по делопроизводству в центральном аппарате Федерального агентства научных организаций, утвержденной приказом ФАНО России от 09.12.2013 N 7 (далее — Инструкция по делопроизводству), поступившее представление представляется Отделом документационного обеспечения

Административного управления (далее — АУ) на доклад руководителю Федерального агентства научных организаций (далее — Агентство) в день поступления или на следующий рабочий день.

Проект указаний по исполнению представления готовятся работниками Отдела документационного обеспечения АУ на основании анализа содержательной части документов, а также исходя из распределения обязанностей между руководителем Агентства и его заместителями.

В соответствии с требованиями пункта 5.5.2 Инструкции по делопроизводству в состав указаний по исполнению представления входят следующие элементы:

ответственный организатор исполнения поручения (фамилия и инициалы заместителей руководителя Агентства);

ответственный исполнитель, соисполнители (фамилия и инициалы начальников управлений, которым дается поручение);

срок исполнения поручения.

Дополнительно (через знак +) указываются фамилии и инициалы должностных лиц, которым данный документ направляется для информации.

Организатором исполнения представления является поименованный первым заместитель руководителя Агентства, который определяет ответственного исполнителя, организует его работу по исполнению представления и, при необходимости, подключает к исполнению другие управления, в том числе не поименованные в указании по исполнению представления руководителя Агентства.

При исполнении поручения по представлению следует учесть, что в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

Следовательно, исполнение поручения не ограничивается только подготовкой ответа на представление.

В этой связи ответственный исполнитель должен выполнить следующий ряд мероприятий.

Изучить представление и определить необходимость привлечения в качестве соисполнителей других управлений для исполнения, в случае если они не были указаны в поручении руководителя Агентства. При необходимости участия других управлений, доложить организатору исполнения об этом. Соответственно организатор исполнения представления дает указание управлениям по исполнению представления.

Далее в течение 5 рабочих дней с момента получения на исполнение представления ответственный исполнитель собирает материалы и информацию по вопросам, указанным в представлении, а соисполнители готовят позицию управления по вопросам представления, а так же необходимые материалы и информацию.

Ответственный исполнитель по собранным материалам и информации в течение 3 рабочих дней готовит доклад о мерах, которые необходимо принять по устранению допущенных нарушений закона, их причинах и условиях, им способствующих (далее — доклад о мерах). Одновременно с докладом на подпись ответственному организатору представляется проект уведомления прокурора о дате и времени рассмотрения представления прокурора (Приложение N 1).

В докладе о мерах ответственный исполнитель должен определить круг лиц, допустивших указанные в представлении нарушения, а так же необходимость проведения служебной проверки, либо ее отсутствие.

Ответственный организатор принимает доклад о мерах и дает соответствующие указания по выполнению и контролю за исполнением. В случае необходимости проведения служебной проверки, с целью привлечения к дисциплинарной ответственности лиц допустивших нарушения, направляет руководителю Агентства ходатайство о ее проведении.

Ответственный организатор в соответствующую дату и время проводит совещание по рассмотрению представления с участием представителей прокуратуры.

Ответственный организатор и ответственный исполнитель в дальнейшем действуют в соответствии с решениями, принятыми на совещании и в рамках своих полномочий.

Ответственный исполнитель за 5 рабочих дней до истечения контрольного срока готовит проект Письма о рассмотрении представления прокурора и мерах, принятых по его итогам (далее — Письмо) (Приложение N 2), визирует его у соисполнителей и представляет ответственному организатору, далее Письмо представляется на подписание руководителю Федерального агентства научных организаций либо лицу, временно исполняющему обязанности руководителя Агентства.

Ответственный исполнитель обязан учитывать:

временные интервалы по этапам исполнения необходимые для исполнения поручения в установленный срок;

время, требуемое для регистрации и отправки Письма;

график работы подразделений адресата, принимающих входящую корреспонденцию;

а также способы и время доставки.

Если последний день срока исполнения поручения приходится на нерабочий день, оно подлежит исполнению в предшествующий ему рабочий день.

Государственная Дума на пленарном заседании поддержала в первом чтении поправки в Закон «О прокуратуре РФ», направленные на конкретизацию установленных законодательством требований к уровню образования кандидатов на должности прокуроров. Его авторами стала группа депутатов ГД во главе с Председателем Комитета по безопасности и противодействию коррупции Василием Пискаревым Пискарев
Василий Иванович Депутат Государственной Думы избран в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого Всероссийской политической партией «ЕДИНАЯ РОССИЯ» .

В законопроекте предлагается конкретизировать требования к образованию лиц, назначаемых на должности прокуроров, предусмотрев, что прокурорами могут быть граждане, получившие высшее юридическое образование по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам специалитета по специальности «Юриспруденция» либо по специальностям, входящим в укрупненную группу специальностей «Юриспруденция», с присвоением квалификации «юрист» или магистратуры (специалитета) по направлению подготовки «Юриспруденция» квалификации (степени) «магистр» («специалист») при наличии диплома бакалавра по направлению подготовки «Юриспруденция».

«Работа прокурора отличается высокой степенью ответственности перед обществом и гражданами, и уровень профессиональных знаний у него также должен быть высоким – не ниже квалификации «специалиста» или «магистра» юриспруденции», — пояснял необходимость изменений Василий Пискарев.

Он уточнил, что при этом не каждый магистр сможет стать прокурором. Необходимым условием для замещения этой должности также станет наличие у магистра степени бакалавра юриспруденции.

Предложенное депутатами нововведение, подчеркнул Василий Пискарев, позволит повысить качество работы прокурорских работников и благоприятно скажется на правовой защищенности граждан.

Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов

Как уже отмечалось, прокуратура, не обладает административно-властными полномочиями в отношении в отношении поднадзорных органов и их должностных лиц, при осуществлении надзора. Таким образом, в случае издания незаконных актов или фактов выявления нарушения закона, прокурор самостоятельно не может ни отменить незаконный акт, ни устранить нарушения закона. Также не может применить меры воздействия к лицу, которое допустило нарушение закона. Но и оставить без внимания выявленное правонарушение, прокурор тоже не имеет права.

Прокурор обязан реагировать на все факты нарушения закона путем обращения на это внимания соответствующих органов или должностных лиц, которые уполномочены устранять допущенные нарушения. На выявленное нарушение закона реагирование прокурором реализуется путем вынесения соответствующего документа, который именуется актом прокурорского реагирования (акт прокурорского надзора).

Акт прокурорского надзора – это официальный документ, который вынесен прокурором в адрес должностного лица или соответствующего органа, где содержится сущность выявленных нарушений закона и дается предписание на их устранение.

Согласно ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 18.04.2018) в ст. 23-25.1 закреплены виды прокурорского реагирования. К ним относятся:

  • протест;
  • представление;
  • постановление;
  • предостережение о недопустимости нарушения закона.

От степени и характера правонарушения, распространенности таких нарушений, правового статуса должностного лица или органа, которому адресуется акт прокурора – от всего этого зависит выбор вида акта прокурорского реагирования.

Протест прокурора – это акт реагирования, на правовой акт, который противоречит закону, с требованием о приведении его в соответствие с действующим законодательством либо же его отмене. Принести протест может прокурор и его заместитель. Он направляется должностному лицу или органу, который издал этот акт, либо в суд или же в вышестоящий орган, должностному лицу. Протест должен быть обязательно рассмотрен не позднее чем в 10-дневный срок, с момента его поступления. Если протест был принесен на решение законодательного (представительного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления, то рассматривается на ближайшем заседании. Прокурор имеет право, при исключительных обстоятельствах, которые требуют немедленного устранения нарушения закона, сократить срок рассмотрения протеста. Прокурору, в письменной форме, незамедлительно сообщаются результаты рассмотрения протеста. Если же протест рассматривается коллегиально, то прокурору, который принес протес, сообщается дата заседания. Прокурор имеет право отозвать протест.

Представление – это акт прокурорского реагирования, об устранении выявленных нарушений прав и свобод человека и гражданина либо об устранении выявленных нарушений закона, который направлен прокурором или его заместителем, должностному лицу либо органу, который уполномочен устранить допущенные нарушения. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению.

Поводом для вынесения представления является множество причин:

  • факты неоднократных нарушений законов;
  • незаконные действия или бездействия со стороны должностных лиц, влекущие нарушение государственных или общественно значимых интересов, законных прав и интересов групп населения, граждан, трудовых коллективов, которые нуждаются в особой социальной и правовой защите.

Со дня внесения представления, в течение месяца должны быть приняты меры по устранению допущенных нарушений закона, их условий и причин, которые им поспособствовали. Прокурору в письменной форме сообщается о результатах принятых мер.

Если представление будет рассматриваться коллегиально, то прокурору сообщается дата проводимого заседания. Если постановления Правительства РФ не соответствуют Конституции РФ и ее законам, то Генеральный прокурор должен проинформировать об этом Президента Российской Федерации.

Постановление прокурора – акт реагирования на нарушения законов, которые влекут уголовную и административную ответственность (ст. 25 ФЗ «О Прокуратуре РФ»).

Прокурор должен вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, если нарушение закона носит характер административного правонарушения. Далее данное постановление направляется на рассмотрение должностного лица или органа, который уполномочен законом, разрешать и рассматривать дела об административных правонарушениях. Таким законом является Кодекс об административных правонарушениях РФ. Прокурору в письменной форме сообщается о результатах рассмотрения постановления.

Прокурор выносит постановление, когда нарушение закона имеет характер преступления и направляет материалы по данному факту в орган дознания или следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании лица (лиц), которые допустили нарушение уголовного законодательства.

Своим постановление, прокурор или его заместитель, освобождают лиц, которые незаконно подверглись административному задержанию, а также лиц, незаконно задержанных по подозрению в совершении преступлений.

Предостережение в недопустимости нарушения закона — это акт прокурорского реагирования, который адресуется руководителям общественных (религиозных) объединений, должностным лицам и иным лицам, при получении прокурором сведений о недопустимости нарушения закона, оготовящихся противоправных деяниях, (ст. 25.1 ФЗ «О Прокуратуре РФ»).
Такой акт имеет явно выраженный предупредительный (превентивный) характер. Он выносится лишь при выявлении фактов бездействия, которые могут привести к причинению вреда охраняемым законом интересам личности, государства и общества либо при наличии достоверных сведений о готовящихся противоправных действиях.

Предостережение применяется к должностным лицам. А к руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности.
Основная цель предостережения: недопущение более опасных правонарушений и преступлений. Данный акт не заменяет другие средства реагирования, а лишь дополняет. Прокуроры, вместе с объявлением предостережения могут использовать внесение представлений и протестов. В сочетании с другими правовыми средствами, предостережение повышает результативность реагирования и способствует предупреждению правонарушений.

Должностное лицо, которому было объявлено предостережение, в случае неисполнения требований может быть привлечено к ответственности в установленном порядке.

Согласно Федеральному закону от 17.07.2009 N 171-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ О прокуратуре Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» арсенал средств прокурорского надзора был дополнен еще одним актом прокурорского реагирования — требования об изменении нормативного правового акта.

Требование об изменении нормативного правового акта — это акт прокурорского реагирования на нормативный правовой акт, который содержит коррупциогенные факторы, с требованием о его изменении. Требование вносится в организацию, орган или должностному лицу, издавшие данный акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Соответствующий орган, организация или должностное лицо, рассматривает требование не позднее чем в 10-дневный срок со дня его поступления. Требование, которое было направлено в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. Прокурора незамедлительно уведомляют о результатах рассмотрения требования.

До рассмотрения требования соответствующей организацией, органом или должностным лицом, оно может быть отозвано прокурором.