СВ-Принт

Органы опеки и попечительства: нюансы работы и полномочия

Все вопросы, связанные с передачей опеки, попечительства или усыновлением, решаются в соответствующем учреждении. В сферу деятельности учреждений входит не только организация передачи детей на воспитание, но и забота об интересах несовершеннолетних детях или частично (полностью) недееспособных.

Что такое органы опеки и попечительства. их задачи, полномочия и обязанности, подробно прописано сразу в нескольких нормативно-правовых актах. В частности, можно отметить такую правовую базу:

• Семейный кодекс РФ – ст.77 и ст.121;
• ФЗ №48 от 24.04.2008 года «Об опеке и попечительстве».

Обязанности службы опеки и попечительства

В п.1 ст. 121 СК РФ указаны следующие обязанности службы надзора:

• выявление детей, оставшихся без внимания родителей;
• учет детей с последующим составлением банка данных РФ, находящихся без участия родителей;
• гарантии защиты интересов малолетних граждан до момента их передачи в специальное учреждение или под надзор другого лица;
• контролировать процесс передачи и дальнейшего содержания детей, переданных на воспитание.

По закону другие организации не имеют права осуществлять передачу детей, оставшихся без внимания родителей, людям для осуществления надзорных функций. Более того, подобные действия классифицируются как превышение должностных полномочий и нарушение действующего законодательства.

В каких случаях представитель службы обязан изъять ребенка из семьи

Согласно ст. 77 СК РФ, а также при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью представитель учреждения обязан немедленно отобрать несовершеннолетнего у родителей (родителя), а также у других лиц, которые осуществляют надзор над несовершеннолетним.

Основанием для изъятия малолетнего гражданина из семьи можно считать специально составленный акт. Во время изъятия несовершеннолетнего представитель организации обязан выполнить следующие действия:

• уведомить прокурора о совершенном изъятии;
• обеспечить временное устройство несовершеннолетнего;
• в семидневный срок после составления акта обратиться в судебную инстанцию с иском о лишении (или ограничении) родителей в их правах по отношению к ребенку.

Осуществление деятельности органами опеки

Деятельность данного учреждения регулирует отдельный нормативно-правовой акт – ФЗ №48 от 24.04.2008 года «Об опеке и попечительстве». В статье 5 указаны принципы, в соответствии с которыми служба работает, а также функции органов:

• принятие и отказ гражданином от обязанностей по надзору за несовершеннолетними в свободном порядке;
• контроль за деятельность по опеке и попечительству;
• предоставление гарантий защиты прав и законных интересов несовершеннолетних детей.

Помимо принципов, в этом же законе изложены основные задачи службы опеки:

1. Защита прав и законных интересов граждан, испытывающих потребность в установлении над ними надзора.
2. Надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, где содержатся недееспособные лица.
3. Контроль за сохранностью имущества или управлением собственностью лиц, находящихся под попечительским надзором.

Помимо перечисленных, на службу могут быть возложены и другие задачи согласно положениям Федеральных законов и других нормативных актов субъектов РФ.

Полномочия органов опеки и попечительства

Помимо указанных задач и функций, важно выделить полномочия надзорного органа, в рамках которых действуют представители учреждения:

1. Составлять обращение в суд о признании граждан или их подопечных недееспособными.
2. Освобождать и устранять опекунов и попечителей от исполнения своих обязанностей.
3. Предоставлять разрешение на проведение сделок с собственностью подопечных лиц или заключать договоры доверительного управления данной собственностью.
4. Представлять интересы несовершеннолетних и недееспособных граждан в судебных инстанциях или в других учреждениях.
5. Осуществление проверки условий проживания жизни подопечных, а также граждан, претендующих на получение опеки над детьми.
6. Подбор и регистрация, а также подготовка граждан, желающих стать опекунами, и детей, которые остались без участия родителей.
7. Выдача разрешительных документов на раздельное проживание несовершеннолетних подопечных и их попечителей.
8. Информирование граждан, претендующих на получение прав опекуна, о принятых решениях, а также о других действиях, связанных с выполнением соответствующих обязанностей.
9. Оказание юридической помощи опекунам и их подопечным.

Полномочия органа могут быть расширены в рамках федеральных законодательных актов и других нормативных документов.

Некоторые нюансы работы органов опеки и попечительства

Органы опеки представляют собой исполнительную ветвь власти, поэтому в процессе работы они вынуждены взаимодействовать с другими органами власти. К примеру, они могут подавать исковые заявления в суд о лишении граждан их прав в отношении несовершеннолетнего ребенка, если они не исполняют своих обязанностей.

Также могут направлять заявление о признании гражданина РФ недееспособным или частично ограниченным в дееспособности.

Кроме этого, представители службы уполномочены вести все операции, связанные с управлением имуществом граждан, находящихся под надзором третьих лиц.

Следует отметить, что власть органов попечительства не безгранична и строго регламентируется правовыми нормами, прописанными в Гражданском кодексе РФ, а также указанными в других законодательных актах. Кроме того, все акты, составленные и изданные организацией, могут быть оспорены в судебном порядке, если участник процедуры не согласен с их содержанием.

Органы опеки и попечительства как участники института опеки и попечительства



В статье рассматриваются модели формирования органов опеки и попечительства, функции органов опеки и попечительства, полномочия органов опеки и попечительства, а также проанализированы подходы к пониманию органов опеки и попечительства как участника института опеки и попечительства.

Ключевые слова: опека и попечительство, воспитание, несовершеннолетние, недееспособные, органы опеки и попечительства.

Key words: guardianship, upbringing, minors, incapacitated, guardianship and trusteeship agencies.

Защита прав детей в Российской Федерации относится к числу важных проблем государственного значения. К решению данной проблемы подключаются различные государственные и общественные структуры. Особое место среди них занимают органы опеки и попечительства в силу того, что их функции связаны с решением проблем каждого конкретного ребенк. Острота конкретных проблем и неоднозначность возможных решений требует определения и уточнения правового статуса органов опеки и попечительства.

Определение понятия органы опеки и попечительства содержится в Гражданском кодексе РФ , Семейном кодексе РФ , Федеральном законе от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» .

В соответствии со ст. 34 ГК РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Органами опеки и попечительства являются также органы местного самоуправления в случае, если законом субъекта РФ и они наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с федеральными законами. Таковыми являются органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства.

Необходимо заметить, что органы опеки и попечительства вправе передать свои полномочия частично в установленном порядке образовательным организациям, медицинским организациям, организациям, оказывающим социальные услуги, или иным организациям, в т. ч. организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В противовес этому в п. 1 ст. 121 СК РФ указано, что деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по определению и устройству детей, запрещается, что напрямую противоречит п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве».

В Российской Федерации существует три модели формирования органов опеки и попечительства: государственная, смешанная, муниципальная. Государственная модель предполагает формирование органов опеки и попечительства на уровне субъектов РФ. Смешанная модель допускает осуществление полномочий органов опеки и попечительства как на уровне субъектов, так и на местном уровне. Муниципальная модель предполагала осуществление функций органов опеки и попечительства только органами местного самоуправления, в настоящее время данная модель не используется.

Деятельность по осуществлению опеки и попечительства отнесена к предметам совместного ведения субъектов РФ и осуществляется органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. В ч. 2 ст. 132 Конституции РФ указано, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. На основании п. 3 ч. 1 ст. 15.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , местное самоуправление имеет право участия в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

В этой связи в существующей смешанной модели появляется проблема разграничения полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления.

М. Чакалова, Н. Миронова указывают на государственную природу полномочий по опеке и попечительству, отмечая негативные последствия размывания границ этих полномочий и ухода от ответственности государства, а также снижению уровня государственных гарантий. Возможна ситуация, когда одни и те же полномочия осуществляются органами местного самоуправления как переданные субъектом, так и как «вопрос, не отнесенный к вопросам местного значения, который они имеют право решать без наделения законом» .

Однако, имеются и сторонники осуществления полномочий органов опеки и попечительства на муниципальном уровне. Так, Е. Каюров указывает на необоснованность самого принципа передачи государственных полномочий и предлагает «сформировать достаточную финансовую базу муниципальных образований» .

Существует также еще один принципиальный вопрос, в настоящий момент, имеющий разные подходы в юридической литературе к его разрешению. Это вопрос, касающийся определения органов опеки и попечительства в качестве участников или субъектов возникающих правоотношений.

Существует позиция, что признание какого-либо органа субъектом или участником правоотношения осуществляется по виду последнего, является ли оно материальным или процессуальным. Органы опеки и попечительства действительно очень часто участвуют в процессуальных отношениях, действуют в порядке, предписанном им законом. Поэтому чаще всего органы опеки и попечительства появляются, когда есть или возможно нарушение законных прав и интересов субъектов семейных правоотношений.

Органы опеки и попечительства не являются субъектами собственно семейных правоотношений, а являются их участниками. В данной ситуации органы опеки и попечительства не реализуют непосредственно собственные права и обязанности, а способствует реализации прав субъектов семейных правоотношений, а также наложению на них ответственности. Существует позиция, что органы опеки и попечительства являются субъектами правоотношений, вытекающих из семейно-правовой ответственности .

Указанные доводы, отмечающие властный характер полномочий органов опеки и попечительства подтверждаются и судебной практикой Верховного Суда РФ. При рассмотрении дел по спорам, связанным с воспитанием детей, к участию в деле в обязательном порядке привлекается орган опеки и попечительства, который обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, либо родителя (родителей), в отношении которого (которых) поставлен вопрос об ограничении или о лишении родительских прав, а также представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора, подписанное руководителем органа опеки и попечительства (п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 27 мая 1998 г. № 10 , п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 14 ноября 2017 г. № 44 ).

Однако, возможна ситуация, когда органы опеки и попечительства помимо наделенных властных полномочий, осуществляют иные, тем самым становясь субъектом семейных правоотношений. Согласно ч. 1 ст. 121 СК РФ защита прав и интересов детей в случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства.

Кроме того, отношения по установлению опеки и попечительства включают в себя не только возможность появления семейных правоотношений, но и те административные акты органов опеки и попечительства, благодаря которым у несовершеннолетнего появляется опекун или попечитель. Речь идет об административных правоотношениях, в которых органы опеки и попечительства являются полноценными субъектами.

На органы опеки и попечительства как публичные субъекты возложена обязанность по контролю процесса осуществления опеки, защите прав несовершеннолетних, привлечения опекунов (попечителей) к имущественной ответственности. Указанные функции являются одновременно и правами и обязанностями органов опеки и попечительства, однако их появление связано не с частным правом и договором, а с административно-правовой природой этого органа.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» к полномочиям органов опеки и попечительства относятся: выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей; установление опеки или попечительства над такими детьми; осуществление надзора и контроля за исполнением опекунами и попечителями своих обязанностей; освобождение и отстранение опекунов или попечителей в порядке, предусмотренном законом; выдача разрешения на совершение сделок с имуществом подопечного; заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных; защита интересов несовершеннолетних граждан в случае, если деятельность опекуна или попечителя противоречит интересам подопечного или он не осуществляет защиту ребенка; разрешение попечителю проживать отдельно от подопечного в случае, установленном в законе; подготовка лиц, изъявивших желание быть опекунами или попечителями; проверка условий жизни подопечных, а также надлежащего исполнения опекунами или попечителями своих обязанностей; информирование граждан о порядке и возможности назначения их опекунами или попечителями; оказание помощи опекунам и попечителям в реализации и защите прав несовершеннолетних.

Для реализации своих полномочий, связанных с вопросами установления, осуществления и прекращения опеки или попечительства, органы опеки и попечительства принимают акты (п. 3 ст. 8 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»), порождающие конкретные права и обязанности органов, организаций и отдельных лиц.

Таким образом, можно сделать вывод, что органы опеки и попечительства не являются субъектами собственно семейных правоотношений, а являются их участниками. В данной ситуации органы опеки и попечительства не реализуют непосредственно собственные права и обязанности, а способствует реализации прав субъектов семейных правоотношений, а также наложению на них ответственности. На органы опеки и попечительства как публичные субъекты возложена обязанность по контролю процесса осуществления опеки, защите прав несовершеннолетних, привлечения опекунов (попечителей) к имущественной и иным видам ответственности. Указанные функции являются одновременно и правами и обязанностями органов опеки и попечительства, однако их появление связано не с частным правом и договором, а с административно-правовой природой этого органа.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014, глава 2, ст. 35.
2. Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Семейный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 1 ст. 16.
4. Об опеке и попечительстве: федер. закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 17, ст. 1755.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 1, ст. 15.1.
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. № 10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей».
7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 ноября 2017 г. № 44 «О практике применения судами законодательства при разрешении споров, связанных с защитой прав и законных интересов ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью, а также при ограничении или лишении родительских прав».
8. Каюров Е. А. Некоторые аспекты повышения эффективности системы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в России // Законодательство и экономика. 2013. № 6. С. 10.
9. Миронова Н. Размытая компетенция // Вопросы местного самоуправления. 2007. № 3. С. 10. Чакалова М. С. О предоставлении органам местного самоуправления прав на осуществление государственных полномочий // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 1. С.10.
10. Тагаева С. Н. Объект и субъект семейно-правовой ответственности // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. № 2 (24). С. 141–149.

Глава 1. Опека и попечительство как институт права и законодательства

§ 1. Опека (попечительство): понятие и правовая сущность

В современной юридической литературе вопрос о правовой сущности опеки и попечительства до сих пор остается дискуссионным. Последнее реформирование системы опеки и попечительства, повлекшее за собой внесение изменений и в гражданское, и в семейное законодательство, обусловило множество новых вопросов. В этой связи представляется необходимым не только отразить сущность рассматриваемых социальных и правовых категорий, но и сформулировать определения опеки и попечительства.

История развития цивилизаций показывает, что на разных этапах общество осуществляло устройство разных категорий лиц — бездомных, бедных, детей-сирот, незаконнорожденных детей, погорельцев, вдов, стариков1. При этом характеристики этих лиц, формирующие их интересы,а также «социальная дефектность» конкретного лица предопределяли объем причитающейся ему социальной заботы.

М.Ф. Владимирский-Буданов определял опеку как «искусственную власть над семьей»2, Г.Ф. Синайский — как «суррогат родительскогопопечения о детях, их личности и имуществе»3.

С.М. Корнеев определял опеку и попечительство достаточно широко — как одну из форм «осуществления государственной защиты личности»4.Необходимо отметить, что подобного мнения придерживается большинство авторов. Это объясняется тем, что до недавнего времени

термин «опека (попечительство)» использовался в различных смысловых значениях. Л.Ю. Михеева комментировала данные обстоятельства следующим образом: «Это, во-первых, форма охраны прав и интересов гражданина (вид правовой помощи); во-вторых, система правовых связей, правоотношений лиц (закон употребляет термин «опека устанавливается»); в-третьих, институт законодательства».1

Так, Л.М. Пчелинцева указывает, что «в гражданско-правовой сфере опека и попечительство рассматриваются как способы восполнения дееспособности граждан»2, в то же время, отмечая, что для семейногоправа это формы устройства детей.

Необходимо отметить, что законодательство не содержало легального определения понятий опеки и попечительства до принятия Федерального закона №48 «Об опеке и попечительстве». Только в Федеральном законе от 21.12.96 №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»3предпринималась попытка определить понятия опеки ипопечительства. В ст. 1 данного закона опека названа формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Если при установлении опеки (попечительства) над детьми из содержания ст. 123 СК РФ четко следует, что это форма их устройства, то определить природу опеки (попечительства) над взрослыми нормы гражданского законодательства не помогают.

Согласно словарю С.И. Ожегова «опека — это наблюдение за недееспособными лицами (малолетними, душевнобольными и т.д.) и попечение об их воспитании, правах и т.п.»1.

Данная формулировка приближена к нормативному пониманию опеки и отражает ее основные характеристики. При этом, проводя анализ представленных выше понятий, сформулированных на разных этапах развития института опеки и попечительства, можно выделить общие признаки, отражающие сущность опеки как одной из составных частей системы социальной защиты.

Во-первых, в указанных определениях речь идет о лицах, которых принято называть «социально незащищенными», т.е. о несовершеннолетних, недееспособных (душевнобольные, сумасшедшие). У них одна общая черта — данные лица не в состоянии самостоятельно в полном объеме осуществлять и защищать свои гражданские права и нести обязанности. Представляется, что это и является причиной того, почему они нуждаются в опеке. Современное законодательство, говоря о попечительстве, добавляет к указанным категориям еще лиц, ограниченных в дееспособности, однако общий смысл опеки и попечительства от этого не меняется.

Во-вторых, термины «наблюдение» и «надзор» есть ни что иное, как меры защиты для указанных категорий лиц. При этом следует отметить, что комплекс данных мер на практике гораздо шире, нежели в приведенных нами понятиях.

Анализ литературных источников дает нам основание утверждать, что в российской науке гражданского права опеку всегда определяли как установленное государством попечение о личности и имуществе лиц, не способных в силу своего малолетства, сиротства, умственной неспособности, неспособности к гражданской деятельности, расточительства, безвестного отсутствия хозяина имущества самостоятельно заботиться о себе и своем имуществе1.

Ныне действующий закон «Об опеке и попечительстве» в ст. 2 определяет данные понятия следующим образом:

1. опека — форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия;

2. попечительство — форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 Гражданского кодекса Российской Федерации».

На наш взгляд, используемые законодателем определения понятий опеки и попечительства нуждаются в корректировке. На наш взгляд, последующее внесение изменений и дополнений в Гражданский и Семейный кодексы позволит более ярко обозначить правовую природу опеки и попечительства, признав их институтом гражданского или семейного права, либо подтвердить комплексный характер опеки и попечительства.

Можно сформулировать универсальное определение понятий опеки и попечительства следующим образом.

Опека и попечительство представляют собой форму устройства лиц, оставшихся без попечения, в целях представления их прав и защиты интересов, а также в иных целях в зависимости от категории опекаемого лица.

Опека и попечительство над несовершеннолетними лицами представляют собой форму устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов.

Учитывая, что социальные цели установления опеки (попечительства) над несовершеннолетним лицом и лицом, признанным соответствующим органом недееспособным, следует различать два вида опеки.

Опека над признанным судом недееспособным лицом представляет собой форму устройства такого лица в целях его содержания и защиты его прав и интересов.

По нашему мнению, отношения опеки (попечительства) сходны с семейными отношениями, однако не совпадают с ними.

Так, А.И. Пергамент опеку и попечительство связывала с воспитательными функциями со стороны государства1. А.М. Белякова вучебнике «Семейное право», предлагая определение опеки, тоже делает упор на ее воспитательный характер2.

В результате реформирования так и остался открытым вопрос: опека (попечительство) — это форма устройства или воспитания детей? Федеральный закон определяет опеку (попечительство) как форму устройства, в то время как раздел 6 Семейного кодекса РФ называется по-прежнему «Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей».

Подобной точки зрения придерживалась в своих ранних работах и Н.М. Ершова, но постепенно ее взгляды изменялись. Наряду с сохранением функции воспитания как основополагающей для данных отношений, она в своей работе «Опека и попечительство над взрослыми» говорит и о защите личных и имущественных прав опекаемых1.

М.В. Кротов, В.А. Рахмилович и С.М. Попова определяют опеку и попечительство как правовые институты, имеющие своей целью защиту прав и интересов недееспособных лиц2.

Необходимо отметить, что устройство человека в семье и сходные с ним формы индивидуального устройства обладают неоценимыми преимуществами, поскольку позволяют оказывать лицу наиболее полный объем необходимой помощи (не только материальной, но и духовной). Семья как устойчивая первичная структурная ячейка общества, коллектив людей, объединенных на основе компромисса интересов, возникает лишь из союза мужчины и женщины, а также из родства.

Именно в рамках такого коллектива человек может рассчитывать на получение помощи без встречного предоставления с его стороны материальных благ.

Ввиду того, что в современных условиях численность традиционных семейных коллективов падает, необходимо поставить вопрос перед законодателем о возможности создания нескольких моделей семейно-правовых «фикций», «квазисемей», чтобы, придавая значение членства в семье тем или иным отношениям, достичь максимального эффекта в регулировании общественных отношений по поводу устройства людей, нуждающихся в социальной заботе.

Представляется, что попытка определить лицо под опеку или попечительство должна осуществляться при выявленной невозможности решить его судьбу силами семьи. Это ситуация, когда отсутствуют не только средства, которые по закону должны уплачивать на содержание лица члены его семьи, но и отсутствуют те лица, которые могли бы быть рядом с нуждающимся в заботе человеком.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что отношения, вытекающие из опеки и попечительства, носятиндивидуальный характер, поскольку в каждом отдельном случае так называемая социальная забота, которую осуществляет опекун (попечитель) в отношении опекаемого (подопечного), имеет конкретную направленность и свои особенности.

Учитывая, что в осуществлении опеки реализуются прежде всего интересы подопечного лица, а также интересы того физического лица, которое изъявило желание стать опекуном (попечителем)1, необходимозаконодательно обеспечить встречу удовлетворяющих друг друга интересов.

Представляется, что развитие и совершенствование данной формы устройства, позволявшей на протяжении веков обеспечивать достойное существование отдельных категорий лиц, необходимо признать одной из задач государства, что предполагает обеспечение со стороны государства эффективности функционирования данного социального института.

Необходимо отметить, что благодаря осуществлению государственной поддержки происходит удовлетворение интереса частного лица в самосохранении (возможно, даже не осознанного им в силу ряда причин) и интереса общественного, публичного, состоящего в сохранении жизни, здоровья, интеллектуального потенциала данной личности, а также в обеспечении безопасности общества в целом, устранении детской безнадзорности, нищеты, алкоголизма, наркомании, снижения уровня преступности.

Кроме того, можно утверждать, что поскольку одним из правовых последствий установления опеки является появление у подопечного законного представителя, опека и попечительство предназначены, в том числе, и для обеспечения устойчивости гражданского оборота.

Проявление в данных отношениях интереса общегосударственного масштаба имеет большое значение, во-первых, для рассмотрения функций органов опеки и попечительства как государственных полномочий, а во-вторых, для определения субъектного состава правоотношений по опеке (попечительству).

По нашему мнению, наиболее эффективный учет интересов всех указанных субъектов возможен лишь при отсутствии принуждения опекуна (попечителя) при установлении опеки (попечительства). Заметим, что ныне действующее законодательство предусматривает, в том числе, осуществление полномочий опекуна (попечителя) на возмездной основе по соответствующему договору. На наш взгляд, возможность заключения названного договора в большей степени обеспечит совпадение интересов всех субъектов рассматриваемых правоотношений и, как следствие,

эффективность осуществления опеки (попечительства).

Все перечисленные задачи опеки (попечительства) как формыустройства, а также более высокая эффективность данной формы каккомпромисса разных интересов требуют со стороны права комплексногоподхода к их решению.

В этой связи урегулировать одновременно отношения и повыявлению, и по устройству лица и отношения опекунов (попечителей) сих подопечными, и все иные отношения, вытекающие из установленияопеки (попечительства), можно только в рамках институтазаконодательства.

Необходимо отметить, что опека и попечительство представляютсобой совершение обязанной стороной (опекуном или попечителем)юридических или (и) фактических действий в пользу подопечного(третьего лица).В этой связи представляется возможным рассматривать указанныедействия опекуна (попечителя) как оказание неких услуг в пользуподопечного.

К услугам в науке гражданского права принято относить действия, имеющие «свой объективный результат, который может и не иметь вещественной (предметной) формы». Вместе с тем в настоящее время нельзя утверждать о наличии единого подхода к определению сущности такого результата. Ю. Калмыков полагал, что к признакам услуг относится «предоставление каких-нибудь льгот или создание определенных удобств»1.

Более точно, на наш взгляд, определяет результат услуг Н.А. Баринов, который, рассматривая социально-экономический аспект услуг, указывает: «Услуга — это полезный эффект, возникающий в процессе производительного труда как целесообразной деятельности»2.

Представляется, что приведенное понятие услуги указывает на возможность существования различных действий, которые и составляют содержание услуги.

Необходимо отметить, что услуга как объект гражданских прав может быть представлена различного рода фактическими или (и) юридическими действиями, преследующими обозначенную в законе или договоре цель.

Так, согласно п. 2 ст. 779 ПС РФ к услугам относятся действия в различных сферах, таких как медицина, связь, туризм или иных областях, а также действия, совершаемые по договорам перевозки, банковского вклада, поручения, комиссии, доверительного управления.

М.И. Брагинский отмечает, что огромное многообразие услуг не позволило законодателю объединить положения части второй ПС РФ в одну главу, содержащую общие положения и положения об отдельных видах «договора услуг»1. Именно по этой причине положения офинансовых, посреднических услугах, услугах по страхованию оказались закрепленными в различных главах ГК РФ.

Исходя из вышеуказанного, представляется, что термин «услуга» можно применить и в отношении опеки, поскольку она является одним из способов осуществления социальной заботы.

Не только гражданское законодательство, но и законодательство о социальном обеспечении широко использует понятие «услуга». Так, Федеральный закон от 02.08.95 №122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»2в ст, 17 перечисляет видынадомных социальных услуг, которые бесплатно предоставляются указанным гражданам: организация питания, включая доставку продуктов на дом; помощь в приобретении медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости, содействие в получении медицинской помощи, в том числе сопровождение в медицинские учреждения; поддержание условий проживания в соответствии с гигиеническими требованиями, содействие в организации юридической помощи и иных правовых услуг и др.

Отличие данного вида социальной заботы, оказываемой непосредственно государством через сеть социальных учреждений, от опеки и попечительства состоит в отсутствии у исполнителя услуг правомочий по представительству и защите интересов пожилого гражданина или инвалида, что обусловлено наличием у этого лица гражданской дееспособности в полном объеме.

Представляется, что воспитание ребенка может быть признано своеобразной услугой, поскольку оно представляет собой сложный процесс, предполагающий совершение целого ряда фактических действий, перечислить которые невозможно ни в законе, ни в договоре.

Получая воспитание, ребенок предоставляет родителю встречное удовлетворение нематериального, невещественного характера,

заключенное, в частности, в положительных эмоциях родителя или в удовлетворении им потребности в заботе. Родителя нельзя принудить к совершению действий по воспитанию, можно лишь установить те или иные санкции за неисполнение этой обязанности.

В то же время услуга по воспитанию, оказываемая няней или опекуном, детским домом, не уже по содержанию, чем та, которую оказывают ребенку родители. Именно такое широкое содержание положено в основу формирования круга обязанностей опекунов (попечителей), приемных родителей, патронатных родителей.

Представляется, что, несмотря на наличие в доктрине права точки зрения, согласно которой обязательным признаком оказания услуг является возмездность, на практике оказание услуг не во всех случаях является возмездным.

Следует учесть, что многие из услуг в современных условиях предоставляются гражданам бесплатно или за счет третьих лиц1.Таковыми являются некоторые медицинские услуги, услуги публичных библиотек, образовательные услуги, сюда же можно отнести транспортные услуги, оказываемые определенным категориям лиц — пенсионерам, инвалидам,

К сожалению, современная цивилистическая наука не уделяет достаточно внимания анализу такого рода безвозмездных правоотношений. Исходя из этого, по нашему мнению, является необходимым совершенствование правовых норм, регулирующих предоставление услуг безвозмездного характера.

Представляется, что непризнание безвозмездного оказания услуг предметом гражданско-правового регулирования обедняет задачи гражданско-правового регулирования. Н.С. Малеин, анализируя тенденцию расширения сферы гражданско-правового регулирования, указывал: «Следует преодолеть традиционно-архаическое представление о

том, что основу предмета гражданско-правового регулирования составляют имущественные отношения, обусловленные использованием товарно-денежной формы»2.

Еще до принятия специального закона Л. Ю. Михеева3предлагалапризнать, что основанием осуществления услуг по оказанию опеки (попечительству) должен являться гражданско-правовой договор. В этой связи осуществление опеки (попечительства) может носить как безвозмездный, так и возмездный характер.

Соответствующие предложения автора нашли отражение в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве», ст. 14 и ст. 16 которого предусматривают возможность заключения договора об осуществлении опеки или попечительства на возмездной основе.

Изложенные выше рассуждения о правовой природе опеки и попечительства на современном этапе развития законодательства дают основания для выводов об изменении направления в развитии данного правового института. Длительное время опека и попечительство как институт занимали самостоятельное место и в гражданском, и в семейном законодательстве.

На наш взгляд, опека и попечительство в большей степени основаны на семейно-правовых связях, обусловливающих заботу о недееспособном или несовершеннолетнем члене семьи.

Противоположную позицию занимает Л.Ю. Михеева, которая считает, что включение всего института опеки и попечительства в семейное законодательство нецелесообразно. «Во-первых, это связано с основным назначением опеки (попечительства) — обеспечить при помощи действий другого физического лица восполнение недостающей дееспособности подопечного, а в необходимых случаях также и защиту иных его интересов. Во-вторых, опека не должна устанавливаться толькосо стороны родственников или иных членов семьи, а, напротив, как писал Г.Ф. Шершеневич, со стороны посторонних людей можно ожидать «большее беспристрастие»»1. При этом Л.Ю. Михеева так аргументируетсвою точку зрения: «В современных условиях подобная проблема актуальна главным образом при осуществлении опеки над недееспособными гражданами, так как несовершеннолетние подопечные сравнительно реже обладают каким-либо имуществом»2. Представляется,что обеспечение имущественных прав имеет равное значение и для несовершеннолетних, и для недееспособных подопечных. «В-третьих, — утверждает автор, — вследствие установления опеки или попечительства семейных правоотношений не возникает… По указанным причинам перемещение общих положений, «центра тяжести» института опеки и попечительства в семейное законодательство было бы необоснованным инарушило бы целостность системы гражданского законодательства»1.

Существуют и иные взгляды на правовую природу опеки и попечительства. В частности, А.Ю. Томилов, исследуя вопросы защиты прав и интересов несовершеннолетних, находящихся под опекой и попечительством, установил, что нормы об опеке и попечительстве должны быть объединены в два комплексных правовых института. Данные институты должны включать в себя все виды попечения над несовершеннолетними: от вопросов содержания и воспитания несовершеннолетних до вопросов защиты их прав и интересов и организации содействия в реализации их личных и имущественных прав.

Применительно к рассматриваемой сфере А.Ю. Томилов предлагает следующие определения: «Опека — это способ реализации и защиты имущественных и личных прав несовершеннолетнего лица, оставшегося без родительского попечения и воспитания в семье, а также подготовка ксамостоятельной жизни. Попечительство — это способ содействия несовершеннолетнему лицу, оставшемуся без родительского попечения, при осуществлении им своих имущественных прав и законных интересов»2. На наш взгляд, предложенные определения не совсемудачны, поскольку и опека, и попечительство – формы устройства, в ходе которых оказывается необходимое содействие в реализации, обеспечении прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей.

В результате проведенной реформы приоритет получили гражданско-правовые признаки данного института. Обратимся к содержанию ст. 3 данного закона: «1. Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации… 2. Особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами определяются Семейным кодексом Российской Федерации…». Таким образом, общие положения определяются гражданским законодательством, а особенности — семейным. В принципе, так оно было и до реформирования. Однако ныне действующий федеральный закон об опеке и попечительстве содержит много норм, имеющих гражданско-правовую природу: возмездное осуществление опеки и попечительства, доверительное управление имуществом подопечного и др.

Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие признаки, отражающие правовую природу опеки (попечительства):

1. индивидуальный характер;

2. опека (попечительство) является результатом совпадения интересов государства, опекуна (попечителя) и подопечного, вследствиечего может устанавливаться только при наличии свободного волеизъявления опекуна (попечителя);

3. опека (попечительство) предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопечного лица, а также в некоторых случаях — и для обеспечения иных его интересов (например, дополнительная цель опеки (попечительства) над детьми — их воспитание);

4. опека (попечительство) состоит в выполнении опекуном (попечителем) юридических или (и) фактических действий в интересах подопечного;

5. опека (попечительство) осуществляется опекуном (попечителем) безвозмездно или на условиях встречного предоставления со стороны подопечного, государства (в широком смысле) или иных лиц;

6. опека (попечительство) решает общегосударственные задачи, поэтому ее установление и надлежащее осуществление обеспечивается организационной и контрольной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления;

7. опека (попечительство) подлежит регулированию нормами различной отраслевой принадлежности.

Таким образом, по нашему мнению, сущность опеки и попечительства состоит в устройстве лица и его судьбы, судьбы его имущества. При этом институт опеки (попечительства) представляет собой способ осуществления социальной заботы и такую форму устройства лица, которая предполагает исключительно индивидуальное оказание помощи, ухода и попечения со стороны определенного физического лица (определенных лиц).